简体中文   |   繁體中文  |  手机站
扫一扫
微博 微信
关注官方微信
当前位置: 首页 >> 政务公开 >> 政务公开目录 >> PPP项目公开 >> 正文

榆林市PPP项目相关政策法规文本汇编

2017-11-01   作者: 点击数:  
    索 引 号      zhk2017103101     公开方式      主动公开     公开日期      2017-11-01
    文  号        发布机构        失效日期   

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

国发[2014]43号  2014年9年21日


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  为加强地方政府性债务管理,促进国民经济持续健康发展,根据党的十八大、十八届三中全会精神,现提出以下意见:

  一、总体要求

  (一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展。

  (二)基本原则。

  疏堵结合。修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时,坚决制止地方政府违法违规举债。

  分清责任。明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的,按约定规则依法承担相关责任。

  规范管理。对地方政府债务实行规模控制,严格限定政府举债程序和资金用途,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,实现“借、用、还”相统一。

  防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险。

  稳步推进。加强债务管理,既要积极推进,又要谨慎稳健。在规范管理的同时,要妥善处理存量债务,确保在建项目有序推进。

  二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

  (一)赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。

  (二)建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

  (三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

  (四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作。

  三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理

  (一)对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准,分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

  (二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度,逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

  (三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。

  四、控制和化解地方政府性债务风险

  (一)建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。

  (二)建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束,防范道德风险,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

  (三)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制,加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

  五、完善配套制度

  (一)完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度,加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。

  (二)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实,各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核,纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关责任人责任。

  (三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定,向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失,并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

  六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资

  (一)抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务,相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后,分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变,偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

  (二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。

  (三)妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务,地方政府要切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务,地方政府要切实依法履行协议约定,作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务,债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

  (四)确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金,优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

  七、加强组织领导

  各地区、各部门要高度重视,把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任,结合实际制定具体方案,政府主要负责人要作为第一责任人,认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制,统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门,要完善债务管理制度,充实债务管理力量,做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作;发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高地区的新开工项目;金融监管部门要加强监管、正确引导,制止金融机构等违法违规提供融资;审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督,促进完善债务管理制度,防范风险,规范管理,提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责,加强协调配合,全面做好加强地方政府性债务管理各项工作,确保政策贯彻落实到位。




国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见


发改投资[2014]2724号 2014年12月2日


各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委:

  为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进调结构、补短板、惠民生,现就开展政府和社会资本合作提出如下指导意见。

  一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义

  政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

  二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则

  (一)转变职能,合理界定政府的职责定位。开展政府和社会资本合作,对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务,从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

  (二)因地制宜,建立合理的投资回报机制。根据各地实际,通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测,既要充分调动社会资本积极性,又要防止不合理让利或利益输送。

  (三)合理设计,构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则,在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目的建设、运营风险由社会资本承担,法律、政策调整风险由政府承担,自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

  (四)诚信守约,保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上,按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识,项目合同一经签署必须严格执行,无故违约必须承担相应责任。

  (五)完善机制,营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,营造良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

  三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式

  (一)项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。

  (二)操作模式选择。

  1.经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

  2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

  3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。

  (三)积极开展创新。各地可以根据当地实际及项目特点,积极探索、大胆创新,通过建立合理的“使用者付费”机制等方式,增强吸引社会资本能力,并灵活运用多种PPP模式,切实提高项目运作效率。

  四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制

  (一)健全协调机制。按照部门联动、分工明确、协同推进等要求,与有关部门建立协调推进机制,推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力,保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。

  (二)明确实施主体。按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

  (三)建立联审机制。为提高工作效率,可会同相关部门建立PPP项目的联审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行可行性评估,确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。

  (四)规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本监测,加快理顺价格水平。加强价格行为监管,既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利,又要规范政府价格行为,提高政府定价、调价的科学性和透明度。

  (五)提升专业能力。加强引导,积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。加强PPP相关业务培训,培养专业队伍和人才。

  五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理

  (一)项目储备。根据经济社会发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中,及时筛选PPP模式的适用项目,按照PPP模式进行培育开发。各省区市发展改革委要建立PPP项目库,并从2015年1月起,于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委(具体要求见附件1)。

  (二)项目遴选。会同行业管理部门、项目实施机构,及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目,编制实施方案并提交联审机制审查,明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。

  (三)伙伴选择。实施方案审查通过后,配合行业管理部门、项目实施机构,按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

  (四)合同管理。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同,明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(见附件2),细化完善合同文本,确保合同内容全面、规范、有效。

  (五)绩效评价。项目实施过程中,加强工程质量、运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

  (六)退出机制。政府和社会资本合作过程中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,项目实施机构要及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后,要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

  六、强化政府和社会资本合作的政策保障

  (一)完善投资回报机制。深化价格管理体制改革,对于涉及中央定价的PPP项目,可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。

  (二)加强政府投资引导。优化政府投资方向,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式,优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金,优先保障配套投入,确保PPP项目如期、高效投产运营。

  (三)加快项目前期工作。联合有关部门建立并联审批机制,在科学论证、遵守程序的基础上,加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难,协调落实建设条件,加快项目建设进度。

  (四)做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

  七、扎实有序开展政府和社会资本合作

  (一)做好示范推进。各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县,以及具有稳定收益和社会效益的项目,积极推进政府和社会资本合作,并及时总结经验、大力宣传,发挥好示范带动作用。国家发展改革委将选取部分推广效果显著的省区市和重点项目,总结典型案例,组织交流推广。

  (二)推进信用建设。按照诚信践诺的要求,加强全社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要科学决策,保持政策的连续性和稳定性;依法行政,防止不当干预和地方保护;认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律,提高诚信经营意识。

  (三)搭建信息平台。充分利用并切实发挥好信息平台的桥梁纽带作用。可以利用现代信息技术,搭建信息服务平台,公开PPP项目的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等相关信息,保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。

  (四)加强宣传引导。大力宣传政府和社会资本合作的重大意义,做好政策解读,总结典型案例,回应社会关切,通过舆论引导,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

  开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措,各地要高度重视,切实加强组织领导,抓紧制定具体的政策措施和实施办法。各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署,认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作,会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。




财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式
有关问题的通知

财金[2014]76号  2014年9年23日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式,尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)发展的制度体系,现就有关问题通知如下:

  一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义

  政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。当前,我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

  (一)推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。

  (二)推广运用政府和社会资本合作模式,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。

  (三)推广运用政府和社会资本合作模式,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

  二、积极稳妥做好项目示范工作

  当前推广运用政府和社会资本合作模式,首先要做好制度设计和政策安排,明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。

  (一)开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法,按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则,科学评估公共服务需求,探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素,在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范,在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。

  (二)确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

  (三)加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目,财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节,为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。

  (四)完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道,对示范项目提供资本投入支持。同时,积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况,因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时,地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹,综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度,切实考虑社会资本合理收益。

  三、切实有效履行财政管理职能

  政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务,涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理,以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识,勇于担当,认真做好相关财政管理工作。

  (一)着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高,不同行业的技术标准和管理要求差异大,专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求,按照公开、公平、公正的原则,探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式,规范项目运作,实现中长期可持续发展,提升资金使用效益和公共服务水平。同时,注重体制机制创新,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

  (二)认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门,根据有关政策法规要求,扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外,还要积极借鉴物有所值(Value for Money,VFM)评价理念和方法,对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选,必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时,要与传统政府采购模式进行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。项目评估时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益,确保实现激励相容。

  (三)规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标,探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门,按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。

  (四)细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同,重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节,积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上,制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时,地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构,因地制宜地研究完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。

  (五)完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

  (六)健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,按照政府性债务管理要求,指导下级财政部门合理确定补贴金额,依法严格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

  (七)稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

  四、加强组织和能力建设

  (一)推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部职能调整,积极研究设立专门机构,履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责,强化组织保障。

  (二)持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强政府和社会资本合作模式实施能力建设,注重培育专业人才。同时,大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法,增进政府、社会和市场主体共识,形成良好的社会氛围。

(三)强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求。同时,要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制,形成工作合力,确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题,应及时报告财政部。




















国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励

社会投资的指导意见

国发〔2014〕60号  2014年11月16日


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。为此,特提出以下意见。
  一、总体要求
  (一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,打破行业垄断和市场壁垒,切实降低准入门槛,建立公平开放透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,进一步鼓励社会投资特别是民间投资,盘活存量、用好增量,调结构、补短板,服务国家生产力布局,促进重点领域建设,增加公共产品有效供给。
  (二)基本原则。实行统一市场准入,创造平等投资机会;创新投资运营机制,扩大社会资本投资途径;优化政府投资使用方向和方式,发挥引导带动作用;创新融资方式,拓宽融资渠道;完善价格形成机制,发挥价格杠杆作用。
  二、创新生态环保投资运营机制
  (三)深化林业管理体制改革。推进国有林区和国有林场管理体制改革,完善森林经营和采伐管理制度,开展森林科学经营。深化集体林权制度改革,稳定林权承包关系,放活林地经营权,鼓励林权依法规范流转。鼓励荒山荒地造林和退耕还林林地林权依法流转。减免林权流转税费,有效降低流转成本。
  (四)推进生态建设主体多元化。在严格保护森林资源的前提下,鼓励社会资本积极参与生态建设和保护,支持符合条件的农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的,在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下,允许发展林下经济、森林旅游等生态产业。
  (五)推动环境污染治理市场化。在电力、钢铁等重点行业以及开发区(工业园区)污染治理等领域,大力推行环境污染第三方治理,通过委托治理服务、托管运营服务等方式,由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务,提高污染治理的产业化、专业化程度。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度。
  (六)积极开展排污权、碳排放权交易试点。推进排污权有偿使用和交易试点,建立排污权有偿使用制度,规范排污权交易市场,鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。加快调整主要污染物排污费征收标准,实行差别化排污收费政策。加快在国内试行碳排放权交易制度,探索森林碳汇交易,发展碳排放权交易市场,鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易,通过金融市场发现价格的功能,调整不同经济主体利益,有效促进环保和节能减排。
  三、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程
  (七)培育农业、水利工程多元化投资主体。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。社会资本愿意投入的重大水利工程,要积极鼓励社会资本投资建设。
  (八)保障农业、水利工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的,与国有、集体投资项目享有同等政策待遇,可以依法获取供水水费等经营收益;承担公益性任务的,政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助,并落实优惠政策。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等,可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益;征收、征用或占用的,要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。
  (九)通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。加快建立水权制度,培育和规范水权交易市场,积极探索多种形式的水权交易流转方式,允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。
  (十)完善水利工程水价形成机制。深入开展农业水价综合改革试点,进一步促进农业节水。水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定,并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整,推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价。价格调整不到位时,地方政府可根据实际情况安排财政性资金,对运营单位进行合理补偿。
  四、推进市政基础设施投资运营市场化
  (十一)改革市政基础设施建设运营模式。推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式,实行规模化经营,降低建设和运营成本,提高投资效益。推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营,鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。
  (十二)积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目,政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式,将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
  (十三)加强县城基础设施建设。按照新型城镇化发展的要求,把有条件的县城和重点镇发展为中小城市,支持基础设施建设,增强吸纳农业转移人口的能力。选择若干具有产业基础、特色资源和区位优势的县城和重点镇推行试点,加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度。
  (十四)完善市政基础设施价格机制。加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制,使经营者能够获得合理收益。实行上下游价格调整联动机制,价格调整不到位时,地方政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。
  五、改革完善交通投融资机制
  (十五)加快推进铁路投融资体制改革。用好铁路发展基金平台,吸引社会资本参与,扩大基金规模。充分利用铁路土地综合开发政策,以开发收益支持铁路发展。按照市场化方向,不断完善铁路运价形成机制。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。按照构建现代企业制度的要求,保障投资者权益,推进蒙西至华中、长春至西巴彦花铁路等引进民间资本的示范项目实施。鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则,对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发,吸引社会资本参与城市轨道交通建设。
  (十六)完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式,完善收费公路政策,吸引社会资本投入,多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制,促进普通公路持续健康发展。
  (十七)鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。探索发展“航电结合”等投融资模式,按相关政策给予投资补助,鼓励社会资本投资建设航电枢纽。鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施等。积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设,拓宽机场建设资金来源。
  六、鼓励社会资本加强能源设施投资
  (十八)鼓励社会资本参与电力建设。在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下,通过业主招标等方式,鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站。在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下,引入社会资本参与核电项目投资,鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组,进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。
  (十九)鼓励社会资本参与电网建设。积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。将海南联网Ⅱ回线路和滇西北送广东特高压直流输电工程等项目作为试点,引入社会资本。鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。
  (二十)鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气(LNG)接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施,控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。鼓励社会资本参与铁路运煤干线和煤炭储配体系建设。国家规划确定的石化基地炼化一体化项目向社会资本开放。
  (二十一)理顺能源价格机制。进一步推进天然气价格改革,2015年实现存量气和增量气价格并轨,逐步放开非居民用天然气气源价格,落实页岩气、煤层气等非常规天然气价格市场化政策。尽快出台天然气管道运输价格政策。按照合理成本加合理利润的原则,适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价。推进天然气分布式能源冷、热、电价格市场化。完善可再生能源发电价格政策,研究建立流域梯级效益补偿机制,适时调整完善燃煤发电机组环保电价政策。
  七、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化
  (二十二)鼓励电信业进一步向民间资本开放。进一步完善法律法规,尽快修订电信业务分类目录。研究出台具体试点办法,鼓励和引导民间资本投资宽带接入网络建设和业务运营,大力发展宽带用户。推进民营企业开展移动通信转售业务试点工作,促进业务创新发展。
  (二十三)吸引民间资本加大信息基础设施投资力度。支持基础电信企业引入民间战略投资者。推动中国铁塔股份有限公司引入民间资本,实现混合所有制发展。
  (二十四)鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设。完善民用遥感卫星数据政策,加强政府采购服务,鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星,提供市场化、专业化服务。引导民间资本参与卫星导航地面应用系统建设。
  八、鼓励社会资本加大社会事业投资力度
  (二十五)加快社会事业公立机构分类改革。积极推进养老、文化、旅游、体育等领域符合条件的事业单位,以及公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制,为社会资本进入创造条件,鼓励社会资本参与公立机构改革。将符合条件的国有单位培训疗养机构转变为养老机构。
  (二十六)鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。各地在编制城市总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划时,要统筹规划、科学布局各类公共服务设施。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围,各类经营主体平等参与。将符合条件的各类医疗机构纳入医疗保险定点范围。
  (二十七)完善落实社会事业建设运营税费优惠政策。进一步完善落实非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费,对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。
  (二十八)改进社会事业价格管理政策。民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热,执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热,按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外,其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。营利性民办学校收费实行自主定价,非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。
  九、建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制
  (二十九)推广政府和社会资本合作(PPP)模式。认真总结经验,加强政策引导,在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规,完善财政补贴制度,切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系,保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源,变现资金要用于重点领域建设。
  (三十)规范合作关系保障各方利益。政府有关部门要制定管理办法,尽快发布标准合同范本,对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定,规范合作关系。平衡好社会公众与投资者利益关系,既要保障社会公众利益不受损害,又要保障经营者合法权益。
  (三十一)健全风险防范和监督机制。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证,完善合同设计,健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系,形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。
  (三十二)健全退出机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径,保障项目持续稳定运行。项目合作结束后,政府应组织做好接管工作,妥善处理投资回收、资产处理等事宜。
  十、充分发挥政府投资的引导带动作用
  (三十三)优化政府投资使用方向。政府投资主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域,政府投资可根据实际情况给予支持,充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。
  (三十四)改进政府投资使用方式。在同等条件下,政府投资优先支持引入社会资本的项目,根据不同项目情况,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式,支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法,规范政府投资安排行为。
  十一、创新融资方式拓宽融资渠道
  (三十五)探索创新信贷服务。支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款,允许利用相关收益作为还款来源。鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。
  (三十六)推进农业金融改革。探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金,以及互助信用、农业保险等方式,增强农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户、农林业企业的贷款融资能力和风险抵御能力。
  (三十七)充分发挥政策性金融机构的积极作用。在国家批准的业务范围内,加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持力度。努力为生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持。
  (三十八)鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金,鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持。
  (三十九)支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具,延长投资期限,引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。建立规范的地方政府举债融资机制,支持地方政府依法依规发行债券,用于重点领域建设。
  创新重点领域投融资机制对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要作用。各地区、各有关部门要从大局出发,进一步提高认识,加强组织领导,健全工作机制,协调推动重点领域投融资机制创新。各地政府要结合本地实际,抓紧制定具体实施细则,确保各项措施落到实处。国务院各有关部门要严格按照分工,抓紧制定相关配套措施,加快重点领域建设,同时要加强宣传解读,让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策,进一步稳定市场预期,充分调动社会投资积极性,切实发挥好投资对经济增长的关键作用。发展改革委要会同有关部门加强对本指导意见落实情况的督促检查,重大问题及时向国务院报告。














财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作

指南(试行)的通知


  财金〔2014〕113号  2014年11月29日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:
  根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),为保证政府和社会资本合作项目实施质量,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,现印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,请遵照执行。
  附件:政府和社会资本合作模式操作指南(试行)


政府和社会资本合作模式操作指南
(试行)


第一章 总则


  第一条 为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP),根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)等法律、法规、规章和规范性文件,制定本指南。
  第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
  第三条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。
  第四条 财政部门应本着社会主义市场经济基本原则,以制度创新、合作契约精神,加强与政府相关部门的协调,积极发挥第三方专业机构作用,全面统筹政府和社会资本合作管理工作。
  各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构,履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。
  第五条 各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则,依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。


  第二章 项目识别


  第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。
  政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。
  (一)政府发起。
  财政部门(政府和社会资本合作中心)应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
  (二)社会资本发起。
  社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。
  第七条 财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
  对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
  第八条 财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。
  定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
  定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
  第九条 为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
  通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。


  第三章 项目准备


  第十条 县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制,主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作,实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
  第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案,依次对以下内容进行介绍:
  (一)项目概况。
  项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
  基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。

  经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
  项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
  (二)风险分配基本框架。
  按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。
  原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
  (三)项目运作方式。
  项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
  具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
  (四)交易结构。
  交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
  项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。
  项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
  相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
  (五)合同体系。
  合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
  项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
  权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
  交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
  履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
  调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
  (六)监管架构。
  监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
  (七)采购方式选择。
  项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。
  公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。
  第十二条 财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。

   第四章 项目采购

  第十三条 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。
  项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。
  第十四条 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的,应及时通知项目实施机构。
  资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
  第十五条 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
  采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除上款规定的内容外,还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。
  第十六条 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。
  第十七条 项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的,按照政府采购法律法规及有关规定执行。
  项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的,按照下列基本程序进行:
  (一)采购公告发布及报名。
  竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动,以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。
  (二)资格审查及采购文件发售。
  已进行资格预审的,评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件,进行考察核实。
  采购文件售价,应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定,不得以营利为目的,不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。
  (三)采购文件的澄清或修改。
  提交首次响应文件截止之日前,项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改,澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的,项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本;不足5日的,项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。
  (四)响应文件评审。
  项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。
  评审小组对响应文件进行两阶段评审:
  第一阶段:确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判,谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款,但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容,须经项目实施机构确认,并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。
  第二阶段:综合评分。最终采购需求方案确定后,由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分,编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。
  第十八条 项目实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中,列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策,以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目,履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。
  第十九条 项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会,但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

  第二十条 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。
  第二十一条 确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
  公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。
  需要为项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。
  项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内,将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告,但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
  第二十二条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查,及时处理采购活动中的违法违规行为。


  第五章 项目执行


  第二十三条 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。
  第二十四条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。
  社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的,政府可提取履约保函直至终止项目合同;遇系统性金融风险或不可抗力的,政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
  当项目出现重大经营或财务风险,威胁或侵害债权人利益时,债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款,要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内,重大风险已解除的,债权人应停止介入。
  第二十五条 项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。
  第二十六条 项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。
  政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
  项目实际绩效优于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。
  第二十七条 社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。
  政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用,将根据项目合同约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用,可以从其应获终止补偿中扣减。
  第二十八条 在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。
  (一)合同修订。
  按照项目合同约定的条件和程序,项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化,提出修订项目合同申请,待政府审核同意后执行。
  (二)违约责任。
  项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的,应承担相应违约责任,包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。
  (三)争议解决。
  在项目实施过程中,按照项目合同约定,项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项,依法申请仲裁或提起民事诉讼。
  第二十九条 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。
  第三十条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。
  社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
  第三十一条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。
  社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
  社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的,可向政府职能部门提请监督检查。


  第六章 项目移交


  第三十二条 项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。
  项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
  采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的,项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案,报政府审核同意后实施。
  第三十三条 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。
  项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。
  项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
  第三十四条 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
  第三十五条 项目移交完成后,财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。


  第七章 附则


  第三十六条 本操作指南自印发之日起施行,有效期3年。
  第三十七条 本操作指南由财政部负责解释。

  附1:政府和社会资本合作项目操作流程图

   

  

附2

名词解释

  全生命周期(Whole Life Cycle),是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

  产出说明(Output Specification),是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准,以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

  物有所值(Value for Money, VFM),是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

公共部门比较值(Public Sector Comparator, PSC),是指在全生命周期内,政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

使用者付费(User Charge),是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

可行性缺口补助(Viability Gap Funding),是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。

政府付费(Government Payment),是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

委托运营(Operations & Maintenance,O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

管理合同(Management Contract,MC),是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。

建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT),是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO),由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。

转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。


















财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施

有关问题的通知

财金〔2014〕112号  2014年11月30日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号,以下简称《通知》),为规范地推广运用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,以下简称PPP),保证PPP示范项目质量,形成可复制、可推广的实施范例,充分发挥示范效应,现就PPP示范项目实施有关问题通知如下:

  一、经各省(自治区、直辖市、计划单列市)财政部门推荐,财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审,确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目(名单见附件),其中,新建项目8个,地方融资平台公司存量项目22个。

  二、根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目,以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目,积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营,切实有效化解地方政府融资平台债务风险。

  三、各级财政部门要切实承担责任,加强组织领导,严格按照《通知》等有关文件精神,认真履行财政管理职能,并与相关行业部门建立高效、顺畅的工作协调机制,形成工作合力,为项目实施质量提供有力保障。

  (一)进一步完善实施方案,必要时可聘请专业机构协助,确保示范项目操作规范,符合《通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和标准化合同文本等一系列制度要求。

  (二)严格按照《政府采购法》等规定,采取竞争性采购方式,引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。

  (三)综合考虑项目风险等因素合理确定社会资本的收益水平,并通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使社会资本获得长期稳定收益。

  (四)对PPP示范项目实施全生命周期监管,定期组织绩效评价,评价结果应作为定价调价的重要依据,保证公共利益最大化。

  (五)严格按照合同办事,切实履行政府合同责任,保障PPP项目顺利实施。

  (六)依法公开充分披露项目实施的相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。

  四、对示范项目实施过程中遇到的难点和问题,各级财政部门要会同同级政府有关部门积极研究解决,重大情况应及时报告财政部。财政部及下属政府和社会资本合作中心(即中国清洁发展机制基金管理中心)将提供业务指导和政策支持,并适时组织对示范项目实施进行督导。

  附件:政府和社会资本合作示范项目名单

附件:

政府和社会资本合作示范项目名单

序号

项目名称

省份

类型

行业领域

1

新能源汽车公共充电设施网络项目

天津

新建

新能源汽车

2

张家口市桥西区集中供热项目

河北

存量

供暖

3

石家庄正定新区综合管廊项目

存量

地下综合管廊

4

抚顺市三宝屯污水处理厂项目

辽宁

存量

污水处理

5

吉林市第六供水厂建设工程(一期)

吉林

存量

供水

6

国电吉林热电厂热源改造工程

存量

供暖

7

嘉定南翔污水处理厂一期工程

上海

新建

污水处理

8

昆山市现代有轨电车项目

江苏

新建

轨道交通

9

徐州市骆马湖水源地及原水管线项目

存量

供水

10

南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂项目

存量

污水处理

11

宿迁生态化工科技产业园污水处理项目

存量

污水处理

12

如皋市城市污水处理一、二期提标改造和三期扩建工程

存量

污水处理

13

南京市垃圾处理设施项目

存量

垃圾处理

14

徐州市城市轨道交通1号线一期工程项目

存量

轨道交通

15

苏州市轨道交通1号线工程项目

存量

轨道交通

16

如东县中医院整体迁建项目

存量

医疗

17

杭州市地铁5号线一期工程、6号线一期工程项目

浙江

存量

轨道交通

18

杭州—海宁城市轻轨工程项目

存量

轨道交通

19

池州市污水处理及市政排水设施购买服务

安徽

新建

污水处理

20

马鞍山市东部污水处理厂

存量

污水处理

21

安庆市城市污水处理项目

存量

污水处理

22

合肥市轨道交通2号线

存量

轨道交通

23

东山海岛县引水工程(第二水源)

福建

存量

供水

24

九江市柘林湖湖泊生态环境保护项目

江西

新建

环境综合治理

25

胶州湾海底隧道一期项目

青岛

存量

交通

26

青岛体育中心项目

存量

体育

27

湘潭经济技术开发区污水处理一期工程

湖南

新建

污水处理

28

重庆市轨道交通三号线(含一期工程、二期工程、南延伸段工程)

重庆

存量

轨道交通

29

南明河水环境综合整治二期项目

贵州

新建

环境综合治理

30

渭南市主城区城市集中供热项目

陕西

新建

供暖

财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理

工作的通知

财金〔2014〕156号  2014年12月30日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),为科学规范推广运用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, 以下简称PPP)模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下:

  一、高度重视PPP合同管理工作

  PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质,也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障。地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义,会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。

  二、切实遵循PPP合同管理的核心原则

  为规范PPP合同管理工作,财政部制定了《PPP项目合同指南(试行)》(见附件),后续还将研究制定标准化合同文本等。各级财政部门在推进PPP工作中,要切实遵循以下原则:

  (一)依法治理。在依法治国、依法行政的框架下,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴,充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由,依法保护PPP项目各参与方的合法权益,共同维护法律权威和公平正义。

  (二)平等合作。在PPP模式下,政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体,双方法律地位平等、权利义务对等,应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同,并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

  (三)维护公益。建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外,还应保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对社会资本的履约管理。与此同时,政府还应依法严格履行行政管理职能,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

  (四)诚实守信。政府和社会资本应在PPP项目合同中明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务,并在合同管理的全过程中真实表达意思表示,认真恪守合同约定,妥善履行合同义务,依法承担违约责任。

  (五)公平效率。在PPP项目合同中要始终贯彻物有所值原则,在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率:既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险,实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升,又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时,统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力,防止任何一方因此过分受损或超额获益。

  (六)兼顾灵活。鉴于PPP项目的生命周期通常较长,在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求,保证合同内容的完整性和相对稳定性,也要合理设置一些关于期限变更(展期和提前终止)、内容变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活调整机制,为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。

  三、有效推进PPP合同管理工作

  (一)加强组织协调,保障合同效力。在推进PPP的过程中,各级财政部门要会同行业主管部门做好合同审核和履约管理工作,确保合同内容真实反映各方意愿、合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障合法权益,为PPP项目的顺利实施和全生命周期管理提供合法有效的合同依据。

  (二)加强能力建设,防控项目风险。各级财政部门要组织加强对当地政府及相关部门、社会资本以及PPP项目其他参与方的法律和合同管理培训,使各方牢固树立法律意识和契约观念,逐步提升各参与方对PPP项目合同的精神主旨、核心内容和谈判要点的理解把握能力。在合同管理全过程中,要充分借助、积极运用法律、投资、财务、保险等专业咨询顾问机构的力量,提升PPP项目合同的科学性、规范性和操作性,充分识别、合理防控项目风险。

  (三)总结项目经验,规范合同条款。各级财政部门要会同行业主管部门结合PPP项目试点工作,抓好合同管理的贯彻落实,不断细化、完善合同条款,及时总结经验,逐步形成一批科学合理、全面规范、切实可行的合同文本,以供参考示范。财政部将在总结各地实践的基础上,逐步出台主要行业领域和主要运作方式的PPP项目合同标准示范文本,以进一步规范合同内容、统一合同共识、缩短合同准备和谈判周期,加快PPP模式推广应用。













政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法


财库〔2014〕214号  2014年12月31日


党中央有关部门,国务院各部委、各直属机构,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,高法院,高检院,有关人民团体,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,各集中采购机构:

为了深化政府采购制度改革,适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作(PPP)模式等工作需要,根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规,财政部制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。现印发给你们,请遵照执行。
   附件:政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法


政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法


第一章 总则

  第一条 为了规范政府采购行为,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益,依据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)第二十六条第一款第六项规定,制定本办法。

  第二条 本办法所称竞争性磋商采购方式,是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组(以下简称磋商小组)与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商,供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价,采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。

  第三条 符合下列情形的项目,可以采用竞争性磋商方式开展采购:

  (一)政府购买服务项目;

  (二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;

  (三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;

  (四)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;

  (五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

  第二章 磋商程序

  第四条 达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目,拟采用竞争性磋商采购方式的,采购人应当在采购活动开始前,报经主管预算单位同意后,依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

  第五条 采购人、采购代理机构应当按照政府采购法和本办法的规定组织开展竞争性磋商,并采取必要措施,保证磋商在严格保密的情况下进行。

  任何单位和个人不得非法干预、影响磋商过程和结果。

  第六条 采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。

  符合政府采购法第二十二条第一款规定条件的供应商可以在采购活动开始前加入供应商库。财政部门不得对供应商申请入库收取任何费用,不得利用供应商库进行地区和行业封锁。

  采取采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商的,采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见。采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。

  第七条 采用公告方式邀请供应商的,采购人、采购代理机构应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性磋商公告。竞争性磋商公告应当包括以下主要内容:

  (一)采购人、采购代理机构的名称、地点和联系方法;

  (二)采购项目的名称、数量、简要规格描述或项目基本概况介绍;

  (三)采购项目的预算;

  (四)供应商资格条件;

  (五)获取磋商文件的时间、地点、方式及磋商文件售价;

  (六)响应文件提交的截止时间、开启时间及地点;

  (七)采购项目联系人姓名和电话。

  第八条 竞争性磋商文件(以下简称磋商文件)应当根据采购项目的特点和采购人的实际需求制定,并经采购人书面同意。采购人应当以满足实际需求为原则,不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准。

  磋商文件不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌,不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。

  第九条 磋商文件应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、政府采购政策要求、评审程序、评审方法、评审标准、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形、磋商过程中可能实质性变动的内容、响应文件提交的截止时间、开启时间及地点以及合同草案条款等。

  第十条 从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日。

  磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定,不得以营利为目的,不得以项目预算金额作为确定磋商文件售价依据。磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。

  提交首次响应文件截止之日前,采购人、采购代理机构或者磋商小组可以对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修改,澄清或者修改的内容作为磋商文件的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的,采购人、采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商;不足5日的,采购人、采购代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间。

  第十一条 供应商应当按照磋商文件的要求编制响应文件,并对其提交的响应文件的真实性、合法性承担法律责任。

  第十二条 采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳磋商保证金。磋商保证金应当采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。磋商保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的,响应无效。

  供应商为联合体的,可以由联合体中的一方或者多方共同交纳磋商保证金,其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。

  第十三条 供应商应当在磋商文件要求的截止时间前,将响应文件密封送达指定地点。在截止时间后送达的响应文件为无效文件,采购人、采购代理机构或者磋商小组应当拒收。

  供应商在提交响应文件截止时间前,可以对所提交的响应文件进行补充、修改或者撤回,并书面通知采购人、采购代理机构。补充、修改的内容作为响应文件的组成部分。补充、修改的内容与响应文件不一致的,以补充、修改的内容为准。

  第十四条 磋商小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的2/3。采购人代表不得以评审专家身份参加本部门或本单位采购项目的评审。采购代理机构人员不得参加本机构代理的采购项目的评审。

  采用竞争性磋商方式的政府采购项目,评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。符合本办法第三条第四项规定情形的项目,以及情况特殊、通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目,经主管预算单位同意,可以自行选定评审专家。技术复杂、专业性强的采购项目,评审专家中应当包含1名法律专家。

  第十五条 评审专家应当遵守评审工作纪律,不得泄露评审情况和评审中获悉的商业秘密。

  磋商小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的,应当及时向财政部门报告。

  评审专家在评审过程中受到非法干涉的,应当及时向财政、监察等部门举报。

  第十六条 磋商小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据磋商文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。未实质性响应磋商文件的响应文件按无效响应处理,磋商小组应当告知提交响应文件的供应商。

  磋商文件内容违反国家有关强制性规定的,磋商小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。

  第十七条 采购人、采购代理机构不得向磋商小组中的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。

  采购人、采购代理机构可以视采购项目的具体情况,组织供应商进行现场考察或召开磋商前答疑会,但不得单独或分别组织只有一个供应商参加的现场考察和答疑会。

  第十八条 磋商小组在对响应文件的有效性、完整性和响应程度进行审查时,可以要求供应商对响应文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容等作出必要的澄清、说明或者更正。供应商的澄清、说明或者更正不得超出响应文件的范围或者改变响应文件的实质性内容。

  磋商小组要求供应商澄清、说明或者更正响应文件应当以书面形式作出。供应商的澄清、说明或者更正应当由法定代表人或其授权代表签字或者加盖公章。由授权代表签字的,应当附法定代表人授权书。供应商为自然人的,应当由本人签字并附身份证明。

  第十九条 磋商小组所有成员应当集中与单一供应商分别进行磋商,并给予所有参加磋商的供应商平等的磋商机会。

  第二十条 在磋商过程中,磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款,但不得变动磋商文件中的其他内容。实质性变动的内容,须经采购人代表确认。

  对磋商文件作出的实质性变动是磋商文件的有效组成部分,磋商小组应当及时以书面形式同时通知所有参加磋商的供应商。

  供应商应当按照磋商文件的变动情况和磋商小组的要求重新提交响应文件,并由其法定代表人或授权代表签字或者加盖公章。由授权代表签字的,应当附法定代表人授权书。供应商为自然人的,应当由本人签字并附身份证明。

  第二十一条 磋商文件能够详细列明采购标的的技术、服务要求的,磋商结束后,磋商小组应当要求所有实质性响应的供应商在规定时间内提交最后报价,提交最后报价的供应商不得少于3家。

  磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求,需经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案的,磋商结束后,磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案,并要求其在规定时间内提交最后报价。

  最后报价是供应商响应文件的有效组成部分。符合本办法第三条第四项情形的,提交最后报价的供应商可以为2家。

  第二十二条 已提交响应文件的供应商,在提交最后报价之前,可以根据磋商情况退出磋商。采购人、采购代理机构应当退还退出磋商的供应商的磋商保证金。

  第二十三条 经磋商确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后,由磋商小组采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分。

  综合评分法,是指响应文件满足磋商文件全部实质性要求且按评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为成交候选供应商的评审方法。

  第二十四条 综合评分法评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

  评审时,磋商小组各成员应当独立对每个有效响应的文件进行评价、打分,然后汇总每个供应商每项评分因素的得分。

  综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30%至60%,服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为10%至30%。采购项目中含不同采购对象的,以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。符合本办法第三条第三项的规定和执行统一价格标准的项目,其价格不列为评分因素。有特殊情况需要在上述规定范围外设定价格分权重的,应当经本级人民政府财政部门审核同意。

  综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算,即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价,其价格分为满分。其他供应商的价格分统一按照下列公式计算:

  磋商报价得分=(磋商基准价/最后磋商报价)×价格权值×100

  项目评审过程中,不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

  第二十五条 磋商小组应当根据综合评分情况,按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商,并编写评审报告。符合本办法第二十一条第三款情形的,可以推荐2家成交候选供应商。评审得分相同的,按照最后报价由低到高的顺序推荐。评审得分且最后报价相同的,按照技术指标优劣顺序推荐。

  第二十六条 评审报告应当包括以下主要内容:

  (一)邀请供应商参加采购活动的具体方式和相关情况;

  (二)响应文件开启日期和地点;

  (三)获取磋商文件的供应商名单和磋商小组成员名单;

  (四)评审情况记录和说明,包括对供应商的资格审查情况、供应商响应文件评审情况、磋商情况、报价情况等;

  (五)提出的成交候选供应商的排序名单及理由。

  第二十七条 评审报告应当由磋商小组全体人员签字认可。磋商小组成员对评审报告有异议的,磋商小组按照少数服从多数的原则推荐成交候选供应商,采购程序继续进行。对评审报告有异议的磋商小组成员,应当在报告上签署不同意见并说明理由,由磋商小组书面记录相关情况。磋商小组成员拒绝在报告上签字又不书面说明其不同意见和理由的,视为同意评审报告。

  第二十八条 采购代理机构应当在评审结束后2个工作日内将评审报告送采购人确认。

  采购人应当在收到评审报告后5个工作日内,从评审报告提出的成交候选供应商中,按照排序由高到低的原则确定成交供应商,也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的,视为确定评审报告提出的排序第一的供应商为成交供应商。

  第二十九条 采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内,在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果,同时向成交供应商发出成交通知书,并将磋商文件随成交结果同时公告。成交结果公告应当包括以下内容:

  (一)采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式;

  (二)项目名称和项目编号;

  (三)成交供应商名称、地址和成交金额;

  (四)主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求;

  (五)磋商小组成员名单。

  采用书面推荐供应商参加采购活动的,还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。

  第三十条 采购人与成交供应商应当在成交通知书发出之日起30日内,按照磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等事项签订政府采购合同。

  采购人不得向成交供应商提出超出磋商文件以外的任何要求作为签订合同的条件,不得与成交供应商订立背离磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。

  第三十一条 采购人或者采购代理机构应当在采购活动结束后及时退还供应商的磋商保证金,但因供应商自身原因导致无法及时退还的除外。未成交供应商的磋商保证金应当在成交通知书发出后5个工作日内退还,成交供应商的磋商保证金应当在采购合同签订后5个工作日内退还。

  有下列情形之一的,磋商保证金不予退还:

  (一)供应商在提交响应文件截止时间后撤回响应文件的;

  (二)供应商在响应文件中提供虚假材料的;

  (三)除因不可抗力或磋商文件认可的情形以外,成交供应商不与采购人签订合同的;

  (四)供应商与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的;

  (五)磋商文件规定的其他情形。

  第三十二条 除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高、畸低的情形外,采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构发现磋商小组未按照磋商文件规定的评审标准进行评审的,应当重新开展采购活动,并同时书面报告本级财政部门。

  采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

  第三十三条 成交供应商拒绝签订政府采购合同的,采购人可以按照本办法第二十八条第二款规定的原则确定其他供应商作为成交供应商并签订政府采购合同,也可以重新开展采购活动。拒绝签订政府采购合同的成交供应商不得参加对该项目重新开展的采购活动。

  第三十四条 出现下列情形之一的,采购人或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动,发布项目终止公告并说明原因,重新开展采购活动:

  (一)因情况变化,不再符合规定的竞争性磋商采购方式适用情形的;

  (二)出现影响采购公正的违法、违规行为的;

  (三)除本办法第二十一条第三款规定的情形外,在采购过程中符合要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的。

  第三十五条 在采购活动中因重大变故,采购任务取消的,采购人或者采购代理机构应当终止采购活动,通知所有参加采购活动的供应商,并将项目实施情况和采购任务取消原因报送本级财政部门。

  第三章 附则

第三十六条 相关法律制度对政府和社会资本合作项目采用竞争性磋商采购方式另有规定的,从其规定。

  第三十七条 本办法所称主管预算单位是指负有编制部门预算职责,向同级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织。

第三十八条 本办法自发布之日起施行















财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知

财库〔2014〕215号  2014年12月31日


党中央有关部门,国务院各部委、各直属机构,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,高法院,高检院,有关人民团体,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,各集中采购机构:

  为了贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),推广政府和社会资本合作(PPP)模式,规范PPP项目政府采购行为,根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规,财政部制定了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。现印发给你们,请遵照执行。

  附件:政府和社会资本合作项目政府采购管理办法


政府和社会资本合作项目政府采购管理办法

  第一章 总则

  第一条 为了规范政府和社会资本合作项目政府采购(以下简称PPP项目采购)行为,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益,依据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)和有关法律、行政法规、部门规章,制定本办法。

  第二条 本办法所称PPP项目采购,是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同,遵循公开、公平、公正和诚实信用原则,按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后,依法选择社会资本合作者的过程。PPP项目实施机构(采购人)在项目实施过程中选择合作社会资本(供应商),适用本办法。

  第三条  PPP项目实施机构可以委托政府采购代理机构办理PPP项目采购事宜。PPP项目咨询服务机构从事PPP项目采购业务的,应当按照政府采购代理机构管理的有关要求及时进行网上登记。

  第二章 采购程序

  第四条  PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。

  第五条  PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

  第六条 资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订PPP项目合同前资格发生变化的,应当通知项目实施机构。

  资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

  第七条 项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

  第八条 项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审;项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的,可以依法变更采购方式。

  资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

  第九条 项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意,在获得同意前项目合同不得生效。

  采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除上款规定的内容外,还应当明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。

  第十条 项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求,以及对社会资本参与采购活动和履约保证的担保要求。

  第十一条 项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会,但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。

  第十二条 评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。已进行资格预审的,评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查。允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。

  评审小组成员应当在资格预审报告和评审报告上签字,对自己的评审意见承担法律责任。对资格预审报告或者评审报告有异议的,应当在报告上签署不同意见,并说明理由,否则视为同意资格预审报告和评审报告。

  评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的,应当停止评审并向项目实施机构说明情况。

  第十三条 评审专家应当遵守评审工作纪律,不得泄露评审情况和评审中获悉的国家秘密、商业秘密。

  评审小组在评审过程中发现社会资本有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的,应当及时向财政部门报告。

  评审专家在评审过程中受到非法干涉的,应当及时向财政、监察等部门举报。

  第十四条  PPP项目采购评审结束后,项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。

  采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定,但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表,以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目,谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。

  第十五条 采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判,率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

  第十六条 确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

  第十七条 项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内,与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录,并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示,公示期不得少于5个工作日。项目合同文本应当将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

  第十八条 项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内,将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告,同时发出中标、成交通知书。

  中标、成交结果公告内容应当包括:项目实施机构和采购代理机构的名称、地址和联系方式;项目名称和项目编号;中标或者成交社会资本的名称、地址、法人代表;中标或者成交标的名称、主要中标或者成交条件(包括但不限于合作期限、服务要求、项目概算、回报机制)等;评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单。

  第十九条 项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内,与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。

  需要为PPP项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同,或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

  第二十条 项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内,将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告,但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

  第二十一条 项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金。社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金。参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%,无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目,履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额。

  第三章 争议处理和监督检查

  第二十二条 参加PPP项目采购活动的社会资本对采购活动的询问、质疑和投诉,依照有关政府采购法律制度规定执行。

  项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的,可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。

  第二十三条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查,依法处理采购活动中的违法违规行为。

  第二十四条  PPP项目采购有关单位和人员在采购活动中出现违法违规行为的,依照政府采购法及有关法律法规追究法律责任。

  第四章 附则

  第二十五条 本办法自发布之日起施行。











中华人民共和国政府采购法实施条例

中华人民共和国国务院令


第 658 号  2015年1月30日


  《中华人民共和国政府采购法实施条例》已经2014年12月31日国务院第75次常务会议通过,现予公布,自2015年3月1日起施行。

总 理 李克强

2015年1月30日

中华人民共和国政府采购法实施条例

第一章 总  则

  第一条 根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法),制定本条例。

  第二条 政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。

  以财政性资金作为还款来源的借贷资金,视同财政性资金。

  国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的,使用财政性资金采购的部分,适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例。

  政府采购法第二条所称服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

  第三条 集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。

  技术、服务等标准统一,采购人普遍使用的项目,列为集中采购机构采购项目;采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求,可以统一采购的项目,列为部门集中采购项目。

  第四条 政府采购法所称集中采购,是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为;所称分散采购,是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。

  第五条 省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况,可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。

  第六条 国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。

  第七条 政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,采用招标方式采购的,适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的,适用政府采购法及本条例。

  前款所称工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等;所称与工程建设有关的货物,是指构成工程不可分割的组成部分,且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等;所称与工程建设有关的服务,是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。

  政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,应当执行政府采购政策。

  第八条 政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的,政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。

  第九条 在政府采购活动中,采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的,应当回避:

  (一)参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系;

  (二)参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事;

  (三)参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人;

  (四)与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系;

  (五)与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。

  供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的,可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请,并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员,有利害关系的被申请回避人员应当回避。

  第十条 国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准,推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。

第二章 政府采购当事人

  第十一条 采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益,公正廉洁,诚实守信,执行政府采购政策,建立政府采购内部管理制度,厉行节约,科学合理确定采购需求。

  采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。

  第十二条 政府采购法所称采购代理机构,是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。

  集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人,是代理集中采购项目的执行机构。集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案,明确采购规程,组织政府采购活动,不得将集中采购项目转委托。集中采购机构以外的采购代理机构,是从事采购代理业务的社会中介机构。

  第十三条 采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度,具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施。

  采购代理机构应当提高确定采购需求,编制招标文件、谈判文件、询价通知书,拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平,根据采购人委托在规定的时间内及时组织采购人与中标或者成交供应商签订政府采购合同,及时协助采购人对采购项目进行验收。

  第十四条 采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务,不得与采购人、供应商恶意串通操纵政府采购活动。

  采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐,不得收受礼品、现金、有价证券等,不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。

  第十五条 采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。

  采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。

  第十六条 政府采购法第二十条规定的委托代理协议,应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。

  采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务,采购代理机构不得超越代理权限。

  第十七条 参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件,提供下列材料:

  (一)法人或者其他组织的营业执照等证明文件,自然人的身份证明;

  (二)财务状况报告,依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料;

  (三)具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料;

  (四)参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明;

  (五)具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。

  采购项目有特殊要求的,供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。

  第十八条 单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商,不得参加同一合同项下的政府采购活动。

  除单一来源采购项目外,为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动。

  第十九条 政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录,是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。

  供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动,期限届满的,可以参加政府采购活动。

  第二十条 采购人或者采购代理机构有下列情形之一的,属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇:

  (一)就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息;

  (二)设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关;

  (三)采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品;

  (四)以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件;

  (五)对供应商采取不同的资格审查或者评审标准;

  (六)限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商;

  (七)非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地;

  (八)以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

  第二十一条 采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的,资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的,评审阶段可以不再对供应商资格进行审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的,应当通知采购人和采购代理机构。

  资格预审公告应当包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求以及供应商提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于5个工作日。

  第二十二条 联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的,应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。

  以联合体形式参加政府采购活动的,联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。

第三章 政府采购方式

  第二十三条 采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务,符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的,经设区的市级以上人民政府财政部门批准,可以依法采用公开招标以外的采购方式。

  第二十四条 列入集中采购目录的项目,适合实行批量集中采购的,应当实行批量集中采购,但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。

  第二十五条 政府采购工程依法不进行招标的,应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。

  第二十六条 政府采购法第三十条第三项规定的情形,应当是采购人不可预见的或者非因采购人拖延导致的;第四项规定的情形,是指因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额。

  第二十七条 政府采购法第三十一条第一项规定的情形,是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。

  第二十八条 在一个财政年度内,采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购,累计资金数额超过公开招标数额标准的,属于以化整为零方式规避公开招标,但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。

第四章 政府采购程序

  第二十九条 采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。

  第三十条 采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。

  第三十一条 招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。

  采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的,采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人;不足15日的,采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。

  第三十二条 采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。

  招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。

  第三十三条 招标文件要求投标人提交投标保证金的,投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的,投标无效。

  采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金,自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。

  竞争性谈判或者询价采购中要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的,参照前两款的规定执行。

  第三十四条 政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。

  最低评标价法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。综合评分法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。

  技术、服务等标准统一的货物和服务项目,应当采用最低评标价法。

  采用综合评分法的,评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。

  招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。

  第三十五条 谈判文件不能完整、明确列明采购需求,需要由供应商提供最终设计方案或者解决方案的,在谈判结束后,谈判小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案,并要求其在规定时间内提交最后报价。

  第三十六条 询价通知书应当根据采购需求确定政府采购合同条款。在询价过程中,询价小组不得改变询价通知书所确定的政府采购合同条款。

  第三十七条 政府采购法第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服务相等,是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。

  第三十八条 达到公开招标数额标准,符合政府采购法第三十一条第一项规定情形,只能从唯一供应商处采购的,采购人应当将采购项目信息和唯一供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示,公示期不得少于5个工作日。

  第三十九条 除国务院财政部门规定的情形外,采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。

  第四十条 政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律,不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密。

  评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的,应当及时向财政部门报告。

  政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的,应当及时向财政、监察等部门举报。

  第四十一条 评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的,评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。

  评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字,对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的,应当在评审报告上签署不同意见,并说明理由,否则视为同意评审报告。

  第四十二条 采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。

  第四十三条 采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。

  采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内,发出中标、成交通知书,并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果,招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。

  中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式,项目名称和项目编号,中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额,主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。

  第四十四条 除国务院财政部门规定的情形外,采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的,应当书面报告本级人民政府财政部门。

  采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

  第四十五条 采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收,并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。

  政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。

  第四十六条 政府采购法第四十二条规定的采购文件,可以用电子档案方式保存。

第五章 政府采购合同

  第四十七条 国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本。

  第四十八条 采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的,供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。

  第四十九条 中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的,采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序,确定下一候选人为中标或者成交供应商,也可以重新开展政府采购活动。

  第五十条 采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内,将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告,但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

  第五十一条 采购人应当按照政府采购合同规定,及时向中标或者成交供应商支付采购资金。

  政府采购项目资金支付程序,按照国家有关财政资金支付管理的规定执行。

第六章 质疑与投诉

  第五十二条 采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复。

  供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的,采购代理机构应当告知供应商向采购人提出。

  政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问和质疑。

  第五十三条 政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日,是指:

  (一)对可以质疑的采购文件提出质疑的,为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日;

  (二)对采购过程提出质疑的,为各采购程序环节结束之日;

  (三)对中标或者成交结果提出质疑的,为中标或者成交结果公告期限届满之日。

  第五十四条 询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的,采购人应当暂停签订合同,已经签订合同的,应当中止履行合同。

  第五十五条 供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。

  第五十六条 财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式,必要时可以进行调查取证或者组织质证。

  对财政部门依法进行的调查取证,投诉人和与投诉事项有关的当事人应当如实反映情况,并提供相关材料。

  第五十七条 投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的,财政部门应当予以驳回。

  财政部门受理投诉后,投诉人书面申请撤回投诉的,财政部门应当终止投诉处理程序。

  第五十八条 财政部门处理投诉事项,需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的,所需时间不计算在投诉处理期限内。

  财政部门对投诉事项作出的处理决定,应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

第七章 监督检查

  第五十九条 政府采购法第六十三条所称政府采购项目的采购标准,是指项目采购所依据的经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等。

  第六十条 除政府采购法第六十六条规定的考核事项外,财政部门对集中采购机构的考核事项还包括:

  (一)政府采购政策的执行情况;

  (二)采购文件编制水平;

  (三)采购方式和采购程序的执行情况;

  (四)询问、质疑答复情况;

  (五)内部监督管理制度建设及执行情况;

  (六)省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。

  财政部门应当制定考核计划,定期对集中采购机构进行考核,考核结果有重要情况的,应当向本级人民政府报告。

  第六十一条 采购人发现采购代理机构有违法行为的,应当要求其改正。采购代理机构拒不改正的,采购人应当向本级人民政府财政部门报告,财政部门应当依法处理。

  采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容,或者发现采购人有其他违法行为的,应当建议其改正。采购人拒不改正的,采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门报告,财政部门应当依法处理。

  第六十二条 省级以上人民政府财政部门应当对政府采购评审专家库实行动态管理,具体管理办法由国务院财政部门制定。

  采购人或者采购代理机构应当对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录,并及时向财政部门报告。

  第六十三条 各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理,对其不良行为予以记录,并纳入统一的信用信息平台。

  第六十四条 各级人民政府财政部门对政府采购活动进行监督检查,有权查阅、复制有关文件、资料,相关单位和人员应当予以配合。

  第六十五条 审计机关、监察机关以及其他有关部门依法对政府采购活动实施监督,发现采购当事人有违法行为的,应当及时通报财政部门。

第八章 法律责任

  第六十六条 政府采购法第七十一条规定的罚款,数额为10万元以下。

  政府采购法第七十二条规定的罚款,数额为5万元以上25万元以下。

  第六十七条 采购人有下列情形之一的,由财政部门责令限期改正,给予警告,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,并予以通报:

  (一)未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案;

  (二)将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标;

  (三)未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商;

  (四)未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同;

  (五)政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%;

  (六)擅自变更、中止或者终止政府采购合同;

  (七)未按照规定公告政府采购合同;

  (八)未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。

  第六十八条 采购人、采购代理机构有下列情形之一的,依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任:

  (一)未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购;

  (二)未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息;

  (三)未按照规定执行政府采购政策;

  (四)违反本条例第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失;

  (五)未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家;

  (六)非法干预采购评审活动;

  (七)采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应;

  (八)对供应商的询问、质疑逾期未作处理;

  (九)通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果;

  (十)未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。

  第六十九条 集中采购机构有下列情形之一的,由财政部门责令限期改正,给予警告,有违法所得的,并处没收违法所得,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,并予以通报:

  (一)内部监督管理制度不健全,对依法应当分设、分离的岗位、人员未分设、分离;

  (二)将集中采购项目委托其他采购代理机构采购;

  (三)从事营利活动。

  第七十条 采购人员与供应商有利害关系而不依法回避的,由财政部门给予警告,并处2000元以上2万元以下的罚款。

  第七十一条 有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一,影响或者可能影响中标、成交结果的,依照下列规定处理:

  (一)未确定中标或者成交供应商的,终止本次政府采购活动,重新开展政府采购活动。

  (二)已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的,中标或者成交结果无效,从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商;没有合格的中标或者成交候选人的,重新开展政府采购活动。

  (三)政府采购合同已签订但尚未履行的,撤销合同,从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商;没有合格的中标或者成交候选人的,重新开展政府采购活动。

  (四)政府采购合同已经履行,给采购人、供应商造成损失的,由责任人承担赔偿责任。

  政府采购当事人有其他违反政府采购法或者本条例规定的行为,经改正后仍然影响或者可能影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交无效的,依照前款规定处理。

  第七十二条 供应商有下列情形之一的,依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任:

  (一)向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员行贿或者提供其他不正当利益;

  (二)中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同;

  (三)未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同;

  (四)将政府采购合同转包;

  (五)提供假冒伪劣产品;

  (六)擅自变更、中止或者终止政府采购合同。

  供应商有前款第一项规定情形的,中标、成交无效。评审阶段资格发生变化,供应商未依照本条例第二十一条的规定通知采购人和采购代理机构的,处以采购金额5‰的罚款,列入不良行为记录名单,中标、成交无效。

  第七十三条 供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的,由财政部门列入不良行为记录名单,禁止其1至3年内参加政府采购活动。

  第七十四条 有下列情形之一的,属于恶意串通,对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任,对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任:

  (一)供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件;

  (二)供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件;

  (三)供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容;

  (四)属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动;

  (五)供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交;

  (六)供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交;

  (七)供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间,为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

  第七十五条 政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的,由财政部门给予警告,并处2000元以上2万元以下的罚款;影响中标、成交结果的,处2万元以上5万元以下的罚款,禁止其参加政府采购评审活动。

  政府采购评审专家与供应商存在利害关系未回避的,处2万元以上5万元以下的罚款,禁止其参加政府采购评审活动。

  政府采购评审专家收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,处2万元以上5万元以下的罚款,禁止其参加政府采购评审活动。

  政府采购评审专家有上述违法行为的,其评审意见无效,不得获取评审费;有违法所得的,没收违法所得;给他人造成损失的,依法承担民事责任。

  第七十六条 政府采购当事人违反政府采购法和本条例规定,给他人造成损失的,依法承担民事责任。

  第七十七条 财政部门在履行政府采购监督管理职责中违反政府采购法和本条例规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九章 附  则

  第七十八条 财政管理实行省直接管理的县级人民政府可以根据需要并报经省级人民政府批准,行使政府采购法和本条例规定的设区的市级人民政府批准变更采购方式的职权。

第七十九条 本条例自2015年3月1日起施行。








财政部关于市政公用领域开展
政府和社会资本合作项目推介工作的通知

财建〔2015〕29号  2015年2月13日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、住房城乡建设厅(局、委),新疆生产建设兵团财务局、建设局:

  为了增强市政公用产品和服务的有效供给,依据《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号),财政部、住房城乡建设部决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)项目推介工作,现就做好推介工作通知如下:

  一、总体目标

  (一)完善制度机制。

  通过市政公用领域开展PPP项目推介,推动建立健全费价机制、运营补贴、合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等一系列改革配套制度机制,实现合作双方风险分担、权益融合、有限追索。

  (二)转变供给方式。

  改进市政公用产品和服务由政府单一供给的方式,引导社会资本参与市政公用产品和服务投资、运营,共同承担项目全生命周期管理,发挥政府和社会资本各自优势,提高市政公用产品和服务供给的质量和效率。

  (三)创新政府投融资模式。

  改变地方政府主要以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等途径筹集资金建设市政公用项目的传统做法,有序推进以特许经营等方式吸引社会资本的新模式,促进政府和社会资本合作。

  二、基本原则

  (一)坚持公共利益优先。

  PPP项目推介工作应注重强化监管,避免资产“一卖了之”,明确市政公用产品和服务主体责任,提高质量,优化价格,关注百姓切身利益。

  (二)坚持规范运作。

  PPP项目推介工作坚持“规范、公开、透明”,依法依规对项目进行充分论证、选择合作伙伴、制定和履行各类合同、组织绩效评价,避免政府失信违约、合作伙伴谋取暴利等不规范行为发生。

  (三)坚持存量项目为主。

  推介项目以使用者付费项目为主,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险,当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目,可优先考虑按照PPP模式转型;对企业已是投资运营主体的存量项目,可按照PPP模式改造,加强政府和社会资本的风险分担与权益融合;对企业在建但因各种原因停滞的项目,政府可以注入一定资金,与企业合作。对经充分论证确需新建的项目,也可按照PPP模式设计运作。

  三、推介要求

  (一)立足于现有规划筛选项目。

  推介项目必须已纳入城市总体规划和各类市政公用设施建设专项规划。新建项目须已按规定程序做好立项、可行性研究等项目前期工作。

  (二)明晰PPP项目边界。

  城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营,提高服务质量;道路桥梁可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式;公共交通基础设施项目包括公交停靠站、首末站、枢纽站、停保站及出租汽车停靠站等相关设施,可优先考虑公共交通服务提供者介入公共交通基础设施项目的建设运营,鼓励项目通过有效打包整合提升收益能力,以促进一体化经营、提高运营质量和效率;公共停车场项目要与道路系统及城市规划有效衔接;地下综合管廊项目应按照满足各类管线功能需要和运行安全的标准建设,配套完备的附属设施和预警监控系统,统筹规划安排所有管线入廊,明确管廊运营主体与管线单位责任范围,确保管廊有效运行。

  (三)规范PPP项目操作流程。

  推介项目在项目发起、物有所值评价、财政承受能力验证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程中,应根据财政部关于PPP工作的统一指导规范推进,地方财政部门会同住房城乡建设(市政公用)部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法,实现规范化管理。

  四、组织实施

  (一)积极组织推进。

  各级住房城乡建设(市政公用)、财政部门组织实施多层次推介工作,积极从国民经济和社会发展规划及市政公用领域专项规划中遴选潜在项目,及时筛选评估社会资本发起PPP项目建议,推进市政公用领域PPP工作。

  (二)定期组织推介。

  对拟采用PPP模式的市政公用项目,由当地住房城乡建设(市政公用)、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。实施方案具体应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、政府支持方式、必要的配套措施等。财政部、住房城乡建设部每半年在全国范围内组织一次市政公用领域PPP项目评选工作,从中选择部分优质项目予以推介。各地可自愿上报。

  (三)加大评价及监管力度。

  各级财政、住房城乡建设(市政公用)部门要加强组织实施,积极统筹协调,研究建立议事协调及联审机制,有力有序推进PPP推介工作。省级财政、住房城乡建设部门建立对PPP项目的实施监督机制。财政部、住房城乡建设部对推进PPP工作加强协调和指导。

  五、保障措施

  (一)资金政策支持。

  地方各级财政部门要统筹运用市政公用领域财政资金,优化调整现有资金使用方向,积极扩大资金来源渠道,综合采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式,加强对推介项目予以支持。

  (二)融资支持。

  地方各级财政、住房城乡建设(市政公用)部门应当积极协调银监、证监、保监等部门,尽快建立向金融机构推介项目的常态化渠道,支持金 融机构为推介项目增进信用等级、提高授信额度,采取有效方式降低项目融资成本。

  (三)相关配套政策

  地方各级财政、住房城乡建设部门应当积极协调有关部门进一步完善市政公用领域价费与财政补贴、土地等体制机制,创造良好的政策环境,维护市场机制的基础性作用。在项目审批等相关方面为推介项目建立绿色通道。住房城乡建设部门要进一步完善和落实市政公用领域特许经营管理制度,拓宽社会资本的进入渠道。







国家发展改革委 国家开发银行

关于推进开发性

金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知

发改投资[2015]445号  2015年3月10日


各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团发展改革委,国家开发银行各分行:

  为落实国务院领导关于切实保障重点投入、运用融资机制放大效应的批示精神,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)以及《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)等文件要求,现就推进开发性金融支持政府和社会资本合作(PPP)有关工作通知如下:

  一、各省(区、市)发展改革部门要高度重视推进PPP工作,认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调及跟踪指导;要进一步完善配套政策、破除行业垄断,积极营造良好合作环境;要加强PPP项目库建设,坚持按月调度分析,加快项目实施进度。

  二、各省(区、市)发展改革部门要加强协调,积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体,灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具,推进建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。

  三、各省(区、市)发展改革部门要加强与开发银行等金融机构的沟通合作,及时共享PPP项目信息及调度情况,协调解决项目融资、建设中存在的问题和困难。要会同有关部门加快项目审批核准等前期工作,协调落实建设条件,为融资工作顺利推进创造条件。

  四、开发银行充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用,积极为各地的PPP项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务,并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式,努力拓宽PPP项目的融资渠道。

  五、开发银行积极提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并主动帮助各地做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作,切实提高PPP项目的运作效率。

  六、开发银行加强信贷规模的统筹调配,优先保障PPP项目的融资需求。在监管政策允许范围内,给予PPP项目差异化信贷政策,对符合条件的项目,贷款期限最长可达30年,贷款利率可适当优惠。建立绿色通道,加快PPP项目贷款审批。

  七、开发银行认真贯彻国发〔2014〕60号文件关于“探索创新信贷服务”的要求,不断创新和完善PPP项目贷款风险管理体系,通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议项下权益质押等方式,建立灵活有效的信用结构,切实防范贷款风险。

  八、各省(区、市)发展改革部门、开发银行各分行要加强沟通,密切合作,协力推进PPP项目顺利实施。要及时将各地PPP项目的进展情况、存在问题以及有关建议分别报送至国家发展改革委及开发银行总行。






财政部关于印发《政府和社会资本合作项目
财政承受能力论证指引》的通知

财金[2015]21号  2015年4月7日

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  根据《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),为有序推进政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)项目实施,保障政府切实履行合同义务,有效防范和控制财政风险,现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。请遵照执行。

  附件:政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引

  政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引

第一章 总则

第一条 根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等有关规定,制定本指引。

  第二条 本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。

  第三条 开展PPP项目财政承受能力论证,是政府履行合同义务的重要保障,有利于规范PPP项目财政支出管理,有序推进项目实施,有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展。

第四条 财政承受能力论证采用定量和定性分析方法,坚持合理预测、公开透明、从严把关,统筹处理好当期与长远关系,严格控制PPP项目财政支出规模。

第五条 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目,则不宜采用PPP模式。

第六条 各级财政部门(或PPP中心)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

  第七条 财政部门(或PPP中心)应当会同行业主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。

  第八条 各级财政部门(或PPP中心)要以财政承受能力论证结论为依据,会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。

第二章 责任识别

  第九条 PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

  第十条 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任。

  第十一条 运营补贴支出责任是指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下,政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。

  第十二条 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任。

  第十三条 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

第三章 支出测算

  第十四条 财政部门(或PPP中心)应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素,对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

  第十五条 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值。计算公式为:

      

  第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算。

  对政府付费模式的项目,在项目运营补贴期间,政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括:社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。计算公式为:

     

  对可行性缺口补助模式的项目,在项目运营补贴期间,政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括:社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润,再减去每年使用者付费的数额。计算公式为:

     

  n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

  第十七条 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

  第十八条 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。

  第十九条 在计算运营补贴支出时,应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。

第二十条 PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩,会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下,运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响,而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时,应当充分考虑定价和调价机制的影响。

  第二十一条 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府,则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。

  比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下,可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

  情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下,可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设,测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为:

   

  概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下,可将所有可变风险参数作为变量,根据概率分布函数,计算各种风险发生带来的风险承担支出。

  第二十二条 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值。计算公式为:

   

第四章 能力评估

  第二十三条 财政部门(或PPP中心)识别和测算单个项目的财政支出责任后,汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目,进行财政承受能力评估。

  第二十四条 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任,评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估,是根据PPP模式适用的行业和领域范围,以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域PPP项目,防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

  第二十五条 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。

  第二十六条 鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区,采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时,审慎控制新建 PPP项目规模,防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

  第二十七条 在进行财政支出能力评估时,未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算,并根据实际情况进行适当调整。

  第二十八条 “通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目,各级财政部门应当将其列入PPP项目目录,并在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

  第二十九条 在PPP项目正式签订合同时,财政部门(或PPP中心)应当对合同进行审核,确保合同内容与财政承受能力论证保持一致,防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。财政部门要严格按照合同执行,及时办理支付手续,切实维护地方政府信用,保障公共服务有效供给。

第五章 信息披露

  第三十条 省级财政部门应当汇总区域内的项目目录,及时向财政部报告,财政部通过统一信息平台(PPP中心网站)发布。

  第三十一条 各级财政部门(或PPP中心)应当通过官方网站及报刊媒体,每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括:PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。

  第三十二条 项目实施后,各级财政部门(或PPP中心)应跟踪了解项目运营情况,包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息,定期对外发布。

第六章 附则

  第三十三条 财政部门按照权责发生制会计原则,对政府在PPP项目中的资产投入,以及与政府相关项目资产进行会计核算,并在政府财务统计、政府财务报告中反映;按照收付实现制会计原则,对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算,并在政府决算报告中反映。

  第三十四条 本指引自印发之日起施行。

  附:PPP项目财政承受能力论证工作流程图

   




财政部 环保部

关于推进水污染防治领域政府和社会资本

合作的实施意见

财建[2015]90号  2015年4年9日

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、环境保护厅(局),新疆生产兵团财务局、环境保护局:

  切实加强水污染防治力度,保障国家水安全,关系国计民生,是环境保护重点工作。在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,对提高环境公共产品与服务供给质量,提升水污染防治能力与效率具有重要意义。为深入贯彻落实党中央和国务院精神,积极实施水污染防治行动计划,规范水污染防治领域PPP项目操作流程,完善投融资环境,引导社会资本积极参与、加大投入,根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),就扎实推进水污染防治领域PPP工作提出如下意见。

一、总体目标

  (一)完善制度规范,优化机制设计。

  在水污染防治领域形成以合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等为主要内容,多层次、一体化、综合性的PPP工作规范体系,实现合作双方风险分担、利益共享、权益融合。建立和完善水污染防治领域稳定、长效的社会资本投资回报机制。

  (二)转变供给方式,改进管理模式。

  加强水污染防治专项资金等政策引导,建立公平公正的社会资本投资环境。转变政府职能,拓宽环境基本公共服务供给渠道,改变政府单一供给格局。创新项目管理模式,强化社会整体水污染防治能力,提高水污染防治服务质量与管理效率。

  (三)推进水污染防治,提高水环境质量。

  优化水资源综合开发途径,创新水环境综合治理模式。充分发挥市场机制作用,鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设和运营。拓宽投融资渠道,加大资金投入,切实改善水环境质量。

二、基本原则

  (一)坚持存量为主原则。

  水污染防治领域推广运用PPP模式,以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。经充分论证的新建项目可采取PPP模式。坚持物有所值原则转化存量项目、遴选新建项目。鼓励结合项目自然条件和技术特点,创新融资模式,盘活存量资产,形成改进项目运营管理的有效途径,构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式。

  (二)坚持因地制宜原则。

  充分考虑不同地区、不同流域和湖泊、不同领域项目特点,因地制宜,采取差异化的合作模式与推进策略,分类、分批推进水污染防治领域政府和社会资本合作。

  (三)坚持突出重点原则。

  纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区,率先推进PPP模式。纳入国家一般引导江河湖泊动态目录的江河湖泊,按照逐步推进、务求实效思路,积极推广运用PPP模式。

三、总体要求

  (一)明晰项目边界。

  逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放,推广运用PPP模式,以饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理(含工业废水毒性减排)、城镇污水处理(含再生水利用、污泥处置)及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等为重点。鼓励对项目有效整合,打包实施PPP模式,提升整体收益能力,扩展外部效益。

  (二)健全回报机制。

  综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式,分类支持经营性、准公益性和公益性项目。积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源,鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”,实现组合开发,吸引社会资本参与。完善市政污水处理、垃圾处理等水污染防治领域价格形成机制,建立基于保障合理收益原则的收费标准动态调整机制。优化政府补贴体系,探索水污染防治领域市场化风险规避与补偿机制。

  (三)规范操作流程。

  在项目识别、准备、采购、执行和移交等操作过程中,以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作合同签署、绩效评价等方面,应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进,地方各级财政部门会同环境保护部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法,实现规范化管理。

四、组织实施

  (一)鼓励水污染防治领域推进PPP工作。

  各级环境保护、财政部门组织实施多层次推介工作,积极从国民经济和社会发展规划、水污染防治行动计划、主要污染物减排计划、水污染防治领域专项规划等既定规划中遴选潜在项目,及时筛选评估社会资本发起PPP项目建议,推进水污染防治领域PPP工作。

  (二)定期组织评选。

  对拟采用PPP模式的水污染防治项目,由当地环境保护、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。实施方案具体应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、权益分配和风险分担、政府支持方式、配套措施等。财政部、环境保护部每半年在全国范围内组织一次水污染防治领域PPP项目评选工作,从中选择部分优质项目予以推介。各地可自愿上报。

  (三)加大评价及监管力度。

  地方各级财政、环境保护部门要加强组织实施,积极统筹协调,研究建立议事协调及联审机制,有力有序推进。省级财政、环境保护部门建立对PPP项目的实施监督机制。

五、保障机制

  (一)市场环境建设。

  建立公平、开放、透明的市场环境,维护市场机制基础性作用。规范项目合作伙伴选择程序,建立合理的风险分担、收益共享机制。健全风险防范机制,加强行业监管和质、价监督。培育第三方专业机构,完善咨询中介市场。完善付费机制,鼓励采用第三方支付体系。

  (二)资金支持。

  地方各级财政部门要统筹运用水污染防治专项等相关资金,优化调整使用方向,扩大资金来源渠道,对PPP项目予以适度政策倾斜。水污染防治PPP项目有关财政资金纳入中期财政规划管理。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式,支持水污染防治领域PPP项目实施落实。逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变。鼓励社会资本建立环境保护基金,重点支持水污染防治领域PPP项目。

  (三)融资支持。

  地方财政、环境保护部门应积极协调相关部门,着力支持PPP项目融资能力提升,尽快建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道,鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。健全社会资本投入市场激励机制,推行排污权有偿使用,完善排污权交易市场。鼓励环境金融服务创新,支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资,探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资。

  (四)配套措施。

  各级财政、环境保护部门要加强组织实施,统筹协调,履行责任,加强监管,切实提高水污染防治能力水平,实现水环境质量改善。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系,实行信息公开,鼓励公众参与,接受公众监督。建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,推广第三方绩效评价,形成评价结果应用机制和项目后评价机制。环境保护部门要进一步完善水污染防治领域特许经营管理制度,降低准入门槛,清理审批限制,拓宽社会资本进入渠道


财政部 交通部

关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本
合作模式的实施意见

财建[2015]111号  2015年4月20日

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、交通运输厅(局、委),新疆生产建设兵团财务局、交通局:

为提高收费公路建管养运效率,促进公路可持续发展,依据《收费公路管理条例》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),财政部、交通运输部决定在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)模式。现提出以下意见:

  一、总体目标

  (一)转变供给方式。

  鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(PPP)模式,参与收费公路投资、建设、运营和维护,与政府共同参与项目全周期管理,发挥政府和社会资本各自优势,提高收费公路服务供给的质量和效率。

  (二)创新公路投融资模式。

  社会投资者按照市场化原则出资,独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目,政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变,以项目运营绩效评价结果为依据,适时对价格和补贴进行调整,支持社会资本参与收费公路建设运营,提高财政支出的引导和带动作用,拓宽社会资本发展空间,有效释放市场活力。

  (三)完善收费公路建设管理养护长效机制。

  建立健全合同约束、收费调节、信息公开、过程监管、绩效考核等一系列改革配套制度与机制,实现合作双方风险分担、权益融合、有限追索。

  二、基本原则

  (四)公开透明,规范运作。

  PPP项目推广工作应坚持“规范、公开、透明”的原则。在项目论证、选择合作伙伴、制定和履行各类合同、组织绩效评价等各个环节做到依法依规,并严格按照要求进行信息公开,接受各方监督;严格按照特许经营合同,规范运作,防止政府失信违约、合作伙伴获取不正当利益。

  (五)循序渐进,逐步推广。

  坚持盘活存量、用好增量、分类施策。对于社会效益突出但经营性收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源才能进行商业化运作的项目,鼓励按照PPP模式设计运作。鉴于目前全国公路网络正处于联网关键阶段,建设任务繁重,重点推进确需建设但投入较大且预期收益稳定的公路建设项目,鼓励按照PPP模式设计运作。按照政府性债务管理要求,做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作。

  三、实施要求

  (六)明晰PPP项目边界。

  收费公路项目实施PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。不同的项目可根据实际情况,将各项权益通过有效打包整合提升收益能力,以促进一体化经营、提高运营效率。

  (七)规范PPP项目操作流程。

  在项目发起、物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程中,应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进,地方各级财政部门会同交通运输部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法,实现规范化管理。

  (八)编制完整的PPP项目实施方案。

  实施方案应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、政府组织方式、必要的配套措施等。

  (九)加大评价及监管力度。

  各地财政、交通运输部门要加强组织实施,积极统筹协调,研究建立议事协调及联审机制,有力有序推进PPP推广工作,建立对PPP项目的监督机制。

  四、保障措施

  (十)资金政策支持。

  收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的,在依法给予融资支持,项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的,可考虑给予合理的财政补贴。对符合《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目,可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定,申请投资补助。

  (十一)相关配套政策。

  地方各级财政、交通运输部门应当积极协调有关部门进一步完善公路收费、土地等政策,维护市场机制的决定性作用,在项目审批等相关方面为推进项目建立绿色通道。













关于运用政府和社会资本合作模式
推进公共租赁住房投资建设
和运营管理的通知

财综[2015]15号  2015年4月21日

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、国土资源厅(局)、住房城乡建设厅(委、局),中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行,各省、自治区、直辖市、计划单列市国家税务局、地方税务局、银监局,新疆生产建设兵团财务局、国土资源局、建设局:

  为贯彻落实党的十八届三中全会精神,提高公共租赁住房供给效率,按照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)有关要求,现就运用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership)推进公共租赁住房投资建设和运营管理的有关事宜通知如下:

  一、充分认识运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的重要意义

  政府和社会资本合作模式是政府与社会资本在公共服务领域建立的一种长期合作关系,通过这种合作和管理过程,可以更有效率地为社会提供公共服务。运用这种模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理,有利于转变政府职能,提升保障性住房资源配置效率;有利于消化库存商品住房,促进房地产市场平稳健康发展;有利于提升政府治理能力,改善住房保障服务。运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理,作为一项政策创新和制度创新,对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要意义,各地要充分认识这项工作的重要性,积极有序开展试点工作。

  二、运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的基本目标和原则

  (一)基本目标。通过运用政府和社会资本合作模式,发挥政府与社会资本各自优势,把政府的政策意图、住房保障目标和社会资本的运营效率结合起来,逐步建立“企业建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的新型公共租赁住房投资建设和运营管理模式,有效提高公共租赁住房服务质量和管理效率。

  (二)基本原则。

  1.政府组织,社会参与。政府根据本地区公共租赁住房需求状况,制定公共租赁住房发展规划和年度计划,组织合适的公共租赁住房项目开展政府和社会资本合作试点,选择社会资本参与投资建设和运营管理公共租赁住房。

  2.权责清晰,各司其职。在公共租赁住房项目合同中,明确政府与社会资本的各自责任,按照合同约定承担相应的权利、义务、责任和风险。

  3.激励相容,提高效率。通过综合运用多种政策手段,建立动态调整的租金价格机制,确保社会资本具有稳定合理的投资回报;建立严格的绩效评价机制,对项目运作、住房保障服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价,确保公共租赁住房项目建设运营达到预期效果。

  三、公共租赁住房项目政府和社会资本合作模式和条件

  (一)公共租赁住房政府和社会资本合作项目的基本模式。运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理,主要是政府选择社会资本组建公共租赁住房项目公司,项目公司与政府签订合同,负责承担设计、投资建设、运营、维护管理任务,在合同期内通过“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”获得合理投资回报,依法承担相应的风险;政府负责提供政策支持,定期调整公共租赁住房租金价格,加强公共租赁住房工程建设及运营维护质量监管。合同期满后,项目公司终结,并按合同约定作善后处理。政府对项目公司承担有限责任,不提供担保或承诺。

  (二)公共租赁住房政府和社会资本合作项目的基本条件。适合运用政府和社会资本合作模式的公共租赁住房项目应当同时具备以下条件:1.已纳入住房保障规划和年度计划。2.项目规划所在区域交通便利,学校、医院等公共基础设施配套齐全。3.户型建筑面积符合公共租赁住房条件。户型建筑面积以40平方米左右的小户型为主,单套建筑面积控制在60平方米以内。4.承租公共租赁住房的保障对象数量稳定。5.保障对象按市场租金水平向项目公司缴纳住房租金。6.政府按保障对象支付能力给予分档补贴及其他政策支持。7.公共租赁住房运营期限不少于15年。

  四、公共租赁住房政府和社会资本合作项目的适用范围

  适用政府和社会资本合作模式的公共租赁住房项目主要包括:(一)政府自建自管项目;(二)政府收购的符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目;(三)符合公共租赁住房条件且手续完备、债务清晰的停工未完工程项目;(四)以企业为主建设管理的公共租赁住房项目。

  对于存量和在建的项目,特别是债务规模比较大的政府融资平台公司持有的公共租赁住房,应当在科学评估的基础上,采取招投标、拍卖、挂牌等法律法规规定的方式将公共租赁住房资产整体转让给项目公司,实行规范的政府和社会资本合作模式运作,转让收入优先用于偿还对应的存量政府债务;对于拟新建和收购的项目,从规划、设计、投资建设、运营、管理全过程均可按政府和社会资本合作模式运作。

  五、规范运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理

  (一)建立公共租赁住房政府和社会资本合作项目库。各地应认真梳理、科学甄别适合政府和社会资本合作模式的公共租赁住房项目,建立项目储备库。政府和社会资本合作的公共租赁住房项目由市县财政部门会同同级住房保障部门从存量和新增项目中筛选。

  (二)做好项目前期论证和准备工作。市县财政部门会同同级住房保障部门引入第三方中介机构和专家,对拟实施政府和社会资本合作的公共租赁住房项目进行必要性、可行性、经济性、合规性评估和物有所值评价,论证项目是否满足政府和社会资本合作项目的必要条件。在此基础上,财政部门应组织开展政府和社会资本合作项目财政承受能力论证工作,通过识别、测算项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为项目财政预算管理提供依据,以保障政府切实履行合同义务,有效防范和控制财政风险,促进项目可持续发展。

  (三)选择合作伙伴。按照《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库〔2014〕215号)等有关法律法规规定,综合考虑企业资质、经营业绩、技术和管理能力、资金实力、服务质量、信誉等因素,择优选择公共租赁住房项目合作伙伴。

  (四)筹组项目公司。按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益分享、风险分担”的原则,由合作企业组建项目公司,具体负责公共租赁住房项目的设计、投资、建设、运营、维护和管理。

  (五)签订合作合同。合同的主要内容应当包括:公共租赁住房项目名称、建设规模、投资规模、资金筹集、合作期限、户型结构、运营期限、维修维护责任;住房保障服务的数量、质量和标准;公共租赁住房租金价格及调整机制;合同期满后项目移交的内容、方式、程序及验收标准,涉及资产处置的,应当事先约定政府与社会资本收益分享比例;建设和运营管理的风险分担机制;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容。

  (六)建立监管和绩效评价机制。政府对公共租赁住房政府和社会资本合作项目运作、服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价,认真把握和确定服务价格和项目收益指标,加强成本监审、考核评估、价格调整审核,引入第三方进行社会评价,评价结果向社会公示,并作为项目价格、政府补贴、合作期限等调整的依据。

  六、构建政府支持政府和社会资本合作模式公共租赁住房的政策体系

  (一)财政政策。市县财政部门统筹运用各级政府安排用于公共租赁住房的资金,通过贷款贴息方式支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目购建和运营管理,具体贴息办法按照财政部印发的《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》(财综〔2014〕76号)规定执行。同时,根据公共租赁住房保障对象的支付能力给予分档补贴,重点对城镇低收入住房困难家庭发放租赁补贴,配合同级住房保障部门督促保障对象按照合同约定的市场租金水平向项目公司缴纳住房租金。对于试行公共租赁住房政府和社会资本合作项目试点的地区,中央财政不改变城镇保障性安居工程资金分配方式。

  (二)税费政策。对公共租赁住房建设按照国家现行有关规定免收各项行政事业性收费和政府性基金;落实现行有关公共租赁住房购建和运营管理税收优惠政策。

  (三)土地政策。一是新建公共租赁住房建设用地可以租赁方式取得,租金收入作为土地出让收入纳入政府性基金预算管理。二是对于新建公共租赁住房项目,以及使用划拨建设用地的存量公共租赁住房项目,经市县人民政府批准,政府可以土地作价入股方式注入项目公司,支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目,不参与公共租赁住房经营期间收益分享,但拥有对资产的处置收益权。三是在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中,可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营,以实现资金平衡并有合理盈利,但不得用于销售和转让。

  (四)收购政策。对于收购符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目,按照政府搭桥、公司主导、双方自愿、保本不亏的原则确定收购价格;也可以按当地公共租赁住房建设成本及合理收益率确定收购价格。

  (五)融资政策。一是银行业金融机构要在房地产开发贷款大项下建立公共租赁住房开发贷款的明细核算,对公共租赁住房贷款单独核算、单独管理、单独考核,根据自身实际,在依法合规、风险可控的前提下,加大对政府和社会资本合作模式公共租赁住房试点项目的信贷支持力度。二是鼓励社保基金、保险资金等公共基金通过债权、股权等多种方式支持项目公司融资。三是支持项目公司发行企业债券,适当降低中长期企业债券的发行门槛。四是支持以未来收益覆盖融资本息的公共租赁住房资产发行房地产投资信托基金(REITs),探索建立以市场机制为基础、可持续的公共租赁住房投融资模式。

  七、扎实做好政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目实施工作

  (一)落实工作责任。财政部会同住房城乡建设部、国家税务总局等相关部门完善落实财税支持政策;国土资源部会同财政部完善落实土地供应支持政策;人民银行、银监会指导督促金融机构做好金融服务工作。地方各级财政、住房保障、国土、人民银行、银监会等部门,按照职责分工落实工作责任。同时,地方各级财政部门要会同住房保障部门结合本地区实际情况,制定政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目试点方案,指导项目具体实施工作。

  (二)建立工作机制。各级财政、住房保障、国土、人民银行、银监会等部门,要建立政府和社会资本合作模式公共租赁住房部门联席会议,专门研究解决运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理过程中出现的问题,联席会议各部门要加强协作,密切配合,确保各项政策措施落到实处,规范开展政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目试点。

  (三)开展项目试点。2015年,各地区应当抓紧组织开展政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目试点工作,政府和社会资本合作模式公共租赁住房试点项目由市县财政部门会同同级住房保障部门筛选,报省级财政部门会同住房保障部门共同审核确认后实施。对于市县筛选的公共租赁住房项目,每省可选择一定数量的项目开展试点。对于拟实施的试点项目,省级财政部门应当会同住房保障部门将项目区位、投资规模、建筑面积和套数、合作方式、合作期限、资金来源等情况报财政部、住房城乡建设部备案。

财政部 国土资源部 住房城乡建设部

中国人民银行 国家税务总局 银监会

2015年4月21日

国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行
关于在公共服务领域推广政府和社会资本
合作模式指导意见的通知


国办发〔2015〕42号  2015年5月19日


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。
  在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式,对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
  各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,简化行政审批程序,推进立法工作,进一步完善制度,规范流程,加强监管,多措并举,在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度,保证社会资本和公众共同受益,通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道,吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率。
  各地区、各部门要高度重视,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。

                            

关于在公共服务领域推广政府和社会资本
合作模式的指导意见

财政部 发展改革委 人民银行

  为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,让广大人民群众享受到优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力,现就改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership,PPP)模式,提出以下意见:
  一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义
  政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。
  (一)有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任,政府作为监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与,加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责,有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题,深化投融资体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。
  (二)有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。
  (三)有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告,能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入,符合代际公平原则,有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。
  二、总体要求
  (四)指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,借鉴国际成熟经验,立足国内实际情况,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
  (五)基本原则。
  依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。
  重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
  公开透明。实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。
  公众受益。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。
  积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜,探索符合当地实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。
  (六)发展目标。立足于加强和改善公共服务,形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中,逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。
  三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系
  (七)明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。进一步完善操作指南,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,明确操作要求,指导社会资本参与实施。制定合同指南,推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本,提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)等要求,建立完善管理细则,规范选择合作伙伴的程序和方法,维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。
  (八)健全财政管理制度。开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
  (九)建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目,社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。
  (十)完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果,健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。
  (十一)完善法律法规体系。推进相关立法,填补政府和社会资本合作领域立法空白,着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题,明确政府出资的法律依据和出资性质,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府相关部门的监督管理责任,为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。鼓励有条件的地方立足当地实际,依据立法法相关规定,出台地方性法规或规章,进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。
  四、规范推进政府和社会资本合作项目实施
  (十二)广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
  (十三)化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。
  (十四)提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,并进行财政承受能力论证,保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等运作方式。
  (十五)择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目,地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台,及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。
  (十六)合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的,违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理回报创造条件。
  (十七)增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合,不断加强管理和创新,提升运营效率,在实现经济价值的同时,履行好企业社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益;要积极进行业务转型和升级,从工程承包商、建设施工方向运营商转变,实现跨不同领域、多元化发展;要不断提升运营实力和管理经验,增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务,促进项目增效升级。
  (十八)保障公共服务持续有效。按照合同约定,对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时,要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。
  五、政策保障
  (十九)简化项目审核流程。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
  (二十)多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。
  (二十一)完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。
  (二十二)做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造政府和社会资本合作项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。
  六、组织实施
  (二十三)加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工,负责相关领域具体工作,加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门,加强政策沟通协调和信息交流,完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门,要结合本行业特点,积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际,出台具体政策措施并抓好落实;可根据本地区实际情况,建立工作协调机制,推动政府和社会资本合作项目落地实施。
  (二十四)加强人才培养。大力培养专业人才,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度,开展业务人员培训,建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要,进一步整合专门力量,承担政府和社会资本合作模式推广职责,提高专业水平和能力。
  (二十五)搭建信息平台。地方各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责,建立统一信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。
  在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,事关人民群众切身利益,是保障和改善民生的一项重要工作。各地区、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义,把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。财政部要强化统筹协调,会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向国务院报告。





关于进一步做好政府和社会资本合作项目

示范工作的通知

财金[2015]57号  2015年6月25日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发﹝2015﹞42号)精神,加快推进政府和社会资本合作(PPP)项目示范工作,尽早形成一批可复制、可推广的实施范例,助推更多项目落地实施,现通知如下:

  一、加快推进首批示范项目实施

  (一)高度重视PPP项目示范工作。项目示范是财政部门规范推广PPP模式的重要抓手。各级财政部门要切实加强示范项目的组织领导,配备必要的业务骨干人员,保证各项工作有序推进。示范项目所在地财政部门要加强协调,督促项目实施单位加快推进项目实施,跟踪进展情况,对项目实施过程中的难点和问题,要积极协调解决,重大情况及时向上级财政部门报告。

  (二)确保示范项目实施质量。要严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件,科学编制实施方案,合理选择运作方式,认真做好评估论证,择优选择社会资本,加强项目实施监管。项目采购要严格执行《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等规定,充分引入竞争机制,保证项目实施质量。要发挥政府集中采购降低成本的优势,确定合理的收费标准,通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构,为示范项目实施提供技术支持。严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。

  (三)切实履行财政监督管理职责。示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证,有效控制政府支付责任,合理确定财政补助金额,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门要统计监测所有PPP项目的政府支付责任并报财政部备案,加强示范项目管理,督促下级财政部门严格履行合同约定,保护社会资本的合法权益,切实维护政府信用。

  (四)及时上报示范项目实施信息。对于示范项目的实施方案、合作伙伴选择、物有所值评估、财政承受能力论证等,项目所在地财政部门要将有关情况报送省级财政部门备案,并通过财政部PPP综合信息平台及时填报相关信息。在示范项目建设和运营阶段,财政部将不定期组织对示范项目实施情况进行督导,督促项目实施单位依法充分披露相关信息。

  二、组织上报第二批备选示范项目

  (五)在公共服务领域广泛征集适宜采用PPP模式的项目。根据《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号),地方各级财政部门要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,筛选征集适宜采用PPP模式的项目,加快建立项目库。

  (六)确保上报备选示范项目具备相应基本条件。项目要纳入城市总体规划和各类专项规划,新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。项目所在行业已印发开展PPP模式相关规定的,要同时满足相关规定。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,财政部将不予受理。

  (七)优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目。重点推进符合条件的融资平台公司存量项目,通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式转型为PPP项目。存量项目债务应纳入地方政府性债务管理系统,或2013年全国政府性债务审计范围。对合同变更成本高,融资结构调整成本高,原债权人不同意转换,不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目,财政部将不予受理。

  (八)认真组织备选示范项目筛选上报。请各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)按照上述要求,严格筛选上报适宜采用PPP模式的第二批备选示范项目,将项目采用PPP模式的初步方案(附件1)、以及PPP示范项目申报表(附件2)和基本信息表(附件3),于2015年7月15日前书面(含电子版,下载网址:http://jrs.mof.gov.cn/ppp/)报送财政部(金融司,联系人张帆,010-68551078;PPP中心,联系人刘宝军,010-88659335)。申请第二批示范项目时,项目所在地政府或政府授权实施机构应当提交项目规范实施承诺书,承诺在项目实施各操作环节中,将严格执行财政部一系列制度规范,尽快完成项目实施,并保证项目实施质量。

  三、构建激励相容的政策保障机制

  (九)建立“能进能出”的项目示范机制。对已列入示范项目名单的项目,如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式,或一年后仍未能进入采购阶段的,将被调出示范项目名单。示范项目建设完成后,财政部将组织专家对前期实施情况进行验收,重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。符合PPP模式特征的,将作为实施范例进行推广。不符合PPP模式特征的,财政部将督促实施单位进行整改,或不再作为示范项目推广。

  (十)加强业务指导和技术支持。财政部将建立PPP综合信息平台,加快推进专家库和项目库建设,抓紧出台PPP项目财政管理办法、物有所值操作指引等配套实施细则,为PPP项目示范工作提供必要的业务指导和技术支持。在示范项目实施全过程中,财政部相关司局及PPP中心将进行跟踪指导,推动示范项目顺利实施。

(十一)完善示范项目扶持政策体系。鼓励符合条件的示范项目用好用足现行各项扶持政策,按规定申请城镇保障性安居工程贷款贴息、中央财政支持海绵城市建设试点和地下综合管廊试点政策中对PPP倾斜支持奖励政策等政策支持。中央财政加快推动设立PPP基金,研究出台“以奖代补”措施,符合条件的示范项目将优先获得支持。










财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知

财库[2015]124号  2015年6月30日

党中央有关部门,国务院各部委、各直属机构,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,高法院,高检院,各民主党派中央,有关人民团体,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,各集中采购机构:
  为了深入推进政府采购制度改革和政府购买服务工作,促进实现“物有所值”价值目标,提高政府采购效率,现就《财政部关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》(财库〔2014〕214号)有关问题补充通知如下:
  采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目),在采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有2家的,竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有1家的,采购人(项目实施机构)或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动,发布项目终止公告并说明原因,重新开展采购活动。
  请遵照执行。







财政部关于公布第二批政府和社会资本合作

示范项目的通知


财金[2015]109号  2015年9月25日

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)要求,根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号),推动政府和社会资本合作(PPP)示范项目建设,充分发挥示范效应,现通知如下:

一、经有关省自治区、直辖市、计划单列市财政部门推荐和专家评审,我部确定北京市兴延高速公路项目等206个项目作为第二批政府和社会资本合作示范项目(详见附件),总投资金额6,589亿元。有关省自治区、直辖市、计划单列市财政部门要切实履行财政职能,会同项目实施单位和有关部门,确保示范项目规范实施、按期落地。

二、有关省自治区、直辖市、计划单列市财政部门要统筹开展本地区内政府和社会资本合作项目的财政承受能力论证,做好地区和行业平衡,防止项目财政支出责任累计超过本地区整体财政承受能力上限,确保财政中长期可持续性。

三、有关省自治区、直辖市、计划单列市财政部门要会同示范项目实施单位进一步细化项目实施方案,提升项目实施方案的科学性、规范性和可行性,项目实施严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件,认真做好评估论证,择优选择社会资本,确保示范项目实施质量。

四、各级财政部门要会同项目实施机构和有关部门,加强对示范项目实施情况的跟踪管理,定期将项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、合同文本等重要资料和数据录入财政部政府和社会资本综合信息平台。

五、在项目实施全过程中,财政部将建立健全示范项目的跟踪指导、对口联系和动态调整机制,推动示范项目顺利实施。示范项目建设完成后,财政部将组织专家对前期实施情况进行验收,重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。验收不合格的,将不再作为示范项目推广。

六、按照“能进能出”的示范项目管理要求,因项目不具备继续采取PPP模式的实施条件,将青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目调出第一批政府和社会资本合作示范项目名单。


















关于实施政府和社会资本合作项目

以奖代补政策的通知

财金[2015]158号  2015年12月8日


  各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)有关精神,通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作(PPP)项目规范运作,保障PPP项目实施质量,现通知如下:

  一、PPP项目以奖代补政策旨在支持和推动中央财政PPP示范项目加快实施进度,提高项目操作的规范性,保障项目实施质量。同时,引导和鼓励地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,化解地方政府存量债务。

  (一)对中央财政PPP示范项目中的新建项目,财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后,按照项目投资规模给予一定奖励。其中,投资规模3亿元以下的项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出,主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。

  (二)对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目,财政部将在择优评选后,按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励,奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。享受奖励资金支持的存量项目,其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方,化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目,优先享受奖励资金支持。

  二、PPP项目以奖代补工作遵循依法合规、公开透明、政府引导、管理到位的原则。

  (一)依法合规,是指PPP项目运作要严格遵守相关法律法规和政策制度,切实做到周密部署、有序规划、科学决策、规范实施。

  (二)公开透明,是指PPP项目和以奖代补资金均实行阳光化运作,依法充分披露重要信息,对相关各方形成有效监督和约束。

  (三)政府引导,是指财政部通过实施以奖代补政策,促进示范项目规范运作,鼓励地方融资平台公司加大存量项目转型力度。

  (四)管理到位,是指财政部门规范以奖代补资金管理,严格审核,及时拨付,加强监督检查,保证资金安全和政策实施效果。

  三、财政部根据全国PPP工作进展情况、项目实施情况和规定的奖励标准,按年确定PPP项目以奖代补工作计划,在普惠金融发展专项资金中安排以奖代补资金,列入下一年度中央财政预算。以奖代补资金原则上在预算安排额度内据实列支。

  四、示范项目和地方融资平台公司转型项目所在地财政部门按年向省级财政部门报送以奖代补资金申请书及相关材料。省级财政部门将辖内以奖代补资金申请材料审核汇总后,报送财政部及财政部驻当地财政监察专员办事处(以下简称专员办)。专员办对省级财政部门报送的以奖代补资金申请材料进行审核,按规定出具审核意见报送财政部。财政部结合专员办审核意见,对省级财政部门报送的项目进行审核评选后,按规定向省级财政部门拨付奖励资金。省级财政部门收到财政部拨付的奖励资金后,及时将奖励资金予以转拨,并编制奖励资金的审核、拨付和使用情况报告,经专员办审核后报财政部备案。

  五、享受以奖代补政策支持的PPP项目,必须严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件,切实保障项目选择的适当性、交易结构的合理性、合作伙伴选择的竞争性、财政承受能力的中长期可持续性和项目实施的公开性,确保项目实施质量。不符合示范项目要求被调出示范项目名单的项目,不享受以奖代补政策支持。已经在其他中央财政专项资金中获得奖励性资金支持的PPP项目,不再纳入以奖代补政策奖励范围。

  六、地方财政部门要对辖内PPP项目以奖代补资金的申请工作进行指导,做好奖励资金审核拨付的组织和协调工作。会同有关部门对奖励资金审核拨付工作进行检查,对检查中发现的问题及时处理和反映,保证以奖代补政策落到实处。

  七、对以奖代补政策支持的PPP项目,有关省级财政部门要切实履行财政职能,因地制宜、主动作为,会同项目实施单位和有关部门,为项目的规范实施创造良好环境。积极推动项目加快实施进度,确保项目规范实施、按期落地,形成一批管理水平高、化债效果好、产出结果优、示范效应强的样板项目。

  八、专员办要对辖内申请以奖代补资金的PPP项目有关情况进行认真审核,确保项目规范运作,符合PPP相关制度要求。同时,要加强对奖励资金拨付、使用的监督检查,规范审核拨付程序,保证奖励资金专项使用。

  九、PPP项目以奖代补政策自2016年起施行,执行期限暂定3年。







陕西省人民政府办公厅关于在
公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

陕政办发 〔2015〕81号  2015年8月28日



各设区市人民政府,省人民政府各工作部门、各直属机构:
   为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,让广大人民群众享受到优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力,经省政府同意,结合我省实际,现就改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称 PPP)模式,提出如下实施意见。
   一、充分认识推广PPP模式的重大意义
  PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。PPP模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。
   推广PPP模式,有利于转变政府职能、实现政企分开和政事分开,有利于打破行业准入限制、激发经济活力和创造力,有利于完善财政投入和管理方式、提高财政资金使用效益,是创新公共服务供给和投入方式、提高公共服务供给效率和质量的重要举措,是创新投融资体制机制、增强经济增长内生动力的重要手段,是稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要途径。
   二、总体要求
(一)基本原则。
   依法合规。将PPP纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。
   重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
   公开透明。实行阳光化运作,依法充分披露PPP项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。
   公众受益。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。
   积极稳妥。探索符合我省实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我省省情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。
   (二)发展目标。立足于加强和改善公共服务,形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过PPP模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中,逐步增加使用PPP模式的比例。
   三、构建保障PPP模式持续健康发展的制度体系
(一)明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。按照财政部制定的操作指南、合同指南、标准化合同文本要求,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,明确操作要求,指导社会资本参与实施。各行业主管部门要在实践中不断细化、完善合同条款,探索制定分行业、分领域的标准化合同文本,提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《陕西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》(陕政办发〔2014〕107号)等要求,建立完善管理细则,规范选择合作伙伴的程序和方法,维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。
   (二)健全财政管理制度。开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
   (三)建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起PPP项目,社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。
   (四)完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,完善公共产品和服务市场定价机制,适当下放省级价格管理权限。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果,健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。
   (五)完善法律法规体系。推进相关立法,着力解决PPP项目运作与现行法律之间的衔接协调问题,明确政府出资的法律依据和出资性质,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府相关部门的监督管理责任,为PPP模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。
   四、规范推进PPP项目实施
(一)广泛采用PPP模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域,鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
   (二)化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目,进行变相融资。
   (三)提高新建项目决策的科学性。全省各级政府应根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,并进行财政承受能力论证,保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等运作方式。
   (四)明确项目实施主体职责。有关行业主管部门要积极做好本行业PPP项目的策划、储备、遴选,配合财政部门做好经济社会效益评价和财政承受能力评估,与相关监管部门共同做好项目运营监管。省政府行业主管部门为省属PPP项目的实施机构,或授权其所属事业单位作为项目实施机构,具体负责省属PPP项目的实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施、项目绩效监测、合作期满移交等工作。市、县(区)政府应结合实际确定本级PPP项目的实施机构,保障PPP项目稳妥有序实施。项目实施机构应定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报同级财政部门和发展改革部门备案,作为财政补贴和价格调整的重要依据。
   (五)择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目,项目实施机构应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。要规范设置投资准入门槛,对各类投资主体要同等对待,对非公有资本不得单独设置附加条件。依托陕西省政府采购网,及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。
   (六)合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的,违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理回报创造条件。
   (七)增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合,不断加强管理和创新,提升运营效率,在实现经济价值的同时,履行好企业社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益;要积极进行业务转型和升级,从工程承包商、建设施工方向运营商转变,实现跨领域、多元化发展;要不断提升运营实力和管理经验,增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务,促进项目增效升级。
   (八)保障公共服务持续有效。项目实施机构要按照合同约定,对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时,要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。
   (九)开展PPP项目示范。各地各部门要根据经济社会发展需要,切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理,建立本地区、本行业的PPP项目库,将符合发展规划、产业政策和适宜推行PPP模式的项目及时纳入项目库管理。省财政厅、省发展改革委会同省政府各行业主管部门、各市、县、区,建立全省统一的PPP项目库。从全省项目库筛选投资规模相对较大、前期条件相对成熟、项目收益相对稳定的项目,在全省范围内开展项目示范,并分批向社会公开推介,汇聚各方力量、各种资源共同推进。对示范项目实行动态管理,各地各部门要加强示范项目的跟踪服务工作,按季度报送工作进度,进度不达预期的项目将调出示范名单。各地各部门要及时总结实践经验、宣传典型案例,为全省推广PPP模式提供示范参考。
  五、政策保障
(一)简化项目审核流程。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
   (二)多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。全省土地利用年度计划向PPP项目适当倾斜。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。
   (三)完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。省财政出资引导设立“陕西省PPP融资支持基金”,用于为我省PPP项目提供增信支持。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取PPP模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。
   (四)做好金融服务。金融机构应创新符合PPP模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为PPP项目提供融资支持。鼓励金融机构提供规划咨询、融资顾问、财务顾问、银团贷款、委托贷款等综合金融服务,参与项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造PPP项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。
   (五)推进信用体系建设。加快推行企业综合信用等级评价制度、第三方信用评价和信用报告制度,完善和落实失信惩戒制度,对PPP项目建设、运营等过程中的失信行为列入异常信用记录,作为全省PPP项目选择合作伙伴的重要参考。各级政府要科学决策,保持政策的连续性和稳定性;依法行政,防止不当干预和地方保护;认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。
  六、组织实施
(一)加强组织领导。各有关部门要按照职能分工,负责相关领域具体工作,加强对市、县推广PPP模式的指导和监督。省财政厅、省发展改革委作为全省推广PPP模式牵头单位,要会同有关部门,加强政策沟通协调和信息交流,完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生、旅游等省政府行业主管部门,为本行业全省PPP项目的推进机构,要结合本行业特点,积极运用PPP模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。市、县政府要结合已有规划和本地实际,出台具体政策措施并抓好落实。要根据本地实际情况,建立工作协调机制,推动PPP项目落地实施。
   (二)健全工作机制。省政府有关行业主管部门要明确推进PPP工作的机构和人员,负责组织协调本行业、本部门PPP项目推进工作,开展相关业务培训,培育储备行业项目;省财政厅、省发展改革委、各有关行业主管部门要加强横向联动,紧密工作联系,促进信息共享,协同推进PPP项目顺利实施。省财政厅具体开展“省级PPP中心”工作,包括规划指导、识别评估、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等,可委托第三方提供法律、技术、融资等咨询服务。
   (三)加强人才培养。大力培养专业人才,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度,开展业务人员培训,建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的市、县政府统筹内部机构改革需要,进一步整合专门力量,承担PPP模式推广职责,提高专业水平和能力。
   (四)搭建信息平台。建立全省统一的PPP信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。建立全省统一的PPP专家库和咨询机构名录,供各地各部门选择。
   (五)加强政策宣传引导。各地各部门要大力宣传推广PPP模式的重大意义,做好政策解读,总结典型案例,回应社会关切,通过舆论引导,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府和社会资本的合力作用。
   在公共服务领域推广PPP模式,事关人民群众切身利益,是保障和改善民生的一项重要工作。各地各部门要充分认识推广PPP模式的重要意义,把思想和行动统一到中央和省委、省政府的决策部署上来,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。省财政厅要强化统筹协调,会同省发展改革委等有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向省政府报告。








陕西省财政厅关于推进政府和社会资本合作工作有关问题的通知

陕财办金〔2015〕2号  2015年3月6日

各设区市、杨凌示范区、西咸新区、韩城市、省管县财政局:

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神,根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),在全省积极推广政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式,扩大基础设施和公用事业建设的投融资渠道,提高公共产品供给质量和效率,现就有关问题通知如下:

一、统一思想,充分认识推进PPP工作的重要意义

政府和社会资本合作是指在基础设施及公共服务领域,政府和社会资本建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

(一)推进PPP工作,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。

(二)推进PPP工作,是加快转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,体现现代政府治理理念。

(三)推进PPP工作,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。同时,财政部为了打造一批示范项目,对于先行示范的项目,将利用现有专项转移支付资金渠道,提供资本投入支持。

二、开展试点,积极稳妥做好PPP模式推广工作

当前推进PPP工作,首先要做好制度设计和政策安排,明确适宜开展PPP试点的项目范围、项目管理、财政支持等事宜。

(一)明确项目范围。适宜开展PPP试点的项目范围,包括以下城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施、大型体育场馆、公共文化设施等。优先选择收费定价机制透明,有稳定的现金流收入,长期合同关系比较明确的项目。在建或已建成的项目,形成地方政府专项债务的,也可以引入PPP模式,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,以化解政府债务、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

(二)开展项目试点。市、县财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传PPP模式的理念和方法,按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则,科学评估公共服务需求,在适宜开展PPP试点的项目范围内,探索运用规范的PPP模式,新建或改造一批基础设施及公共服务项目。

(三)做好项目储备。市、县财政部门应会同相关职能部门按照本地区基础设施和公用事业建设需要,兼顾资金有效配置及项目合理布局,做好本地区PPP项目的规划及储备。省财政厅建立全省项目储备库,储备省本级项目及投资达到一定规模的市县项目。市、县财政部门应及时将本地区储备的项目报送省财政厅备案,以便列入全省项目储备库。省财政将统筹考虑项目成熟度、可示范性等因素,在全省范围内选择有一定付费基础的项目进行试点。

(四)完善支持政策。对列入省级PPP试点的项目,省财政将从开展宣传、搭建平台、引入社会资本和国内国际贷款、融资增信、前期开发费用补贴等方面进行支持,并筛选合适项目报送财政部列入国家示范项目,积极争取财政部PPP融资支持基金的扶持。

三、切实有效履行财政管理职能

PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务,涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理,以及财政支出绩效评价等财政职能。推广PPP模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识,勇于担当,认真做好财政管理工作。

(一)着力提高财政管理能力。PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高,不同行业的技术标准和管理要求差异大,专业性强。市、县财政部门要根据财税体制改革总体方案要求,按照公开、公平、公正的原则,探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式,规范项目运作,实现中长期可持续发展,提升资金使用效益和公共服务水平。

(二)扎实做好项目评估论证。市、县财政部门要会同行业主管部门,根据政策法规要求,扎实做好项目评估论证工作。各市、县财政部门要结合项目发起方提交的PPP项目可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料,开展项目的物有所值和财政可承受力评估,或委托专业机构组织实施。评估论证应确保项目采用PPP模式与传统政府采购模式相比,能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。对政府付费或提供补贴的PPP项目,应着眼项目全生命周期,从本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估,确保财政中长期可持续。  

(三)规范选择项目合作伙伴。市、县财政部门要会同行业主管部门严格按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴,优先采用竞争性磋商方式。要规范设置投资准入门槛,对各类投资主体要同等对待,对非公有资本不得单独设置附加条件。评标过程中,要组织专家委员会根据项目要求、应标单位报送的项目方案,并综合考虑应标单位的服务质量、专业素质和财务实力等,对项目可行性、经济性和财政负担能力等进行论证,确定中标单位及项目方案。招标公告、中标结果以及其它采购环节的信息应及时在陕西省政府采购网发布,确保程序公开、过程透明。

(四)依法平等协商合同条款。市、县财政部门要会同行业主管部门,指导项目实施机构与社会资本在平等、依法、合规的基础上,协商订立合同条款,经政府审核同意后,由项目实施机构与社会资本签署。原则上,项目设计、建造、财务、运营维护等风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

(五)完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的PPP项目,市、县财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。市、县财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑,在政府综合财务报告制度建立后,应将财政补贴等支出义务纳入政府综合财务报告。

(六)健全债务风险管理机制。市、县财政部门要根据本级财力实际,做好资金测算及预算统筹,科学合理安排需提供财政补贴等支持的PPP项目。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。要按照政府性债务管理要求,合理确定补贴金额,严格控制政府或有债务,依法依规加强对PPP项目融资、建设、运营等财务监管,严格项目预算执行,强化风险预警和控制,重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

(七)稳步开展项目绩效评价。市、县财政部门要完善绩效评价方法,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。评价结果向社会公示,并作为项目价格、补贴、特许经营期限等调整的依据。项目实施机构应定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案,财政部门可将PPP项目纳入财政资金绩效评价管理体系。

四、相关要求

(一)树立正确理念。PPP模式不仅是一种融资模式,更是一种体制机制和管理方式的创新。各市、县财政部门要牢固树立正确的PPP模式理念。一是契约理念。PPP模式是政府和社会资本双方按照市场规则在平等协商、依法合规的基础上达成的长期合作关系。要遵守契约精神,严格按照合同做好履约管理,既不“越位”、也不“缺位”,真正实现激励相容目标。二是长远理念。真正的PPP模式体现了双方在项目全生命周期的合作,社会资本要从项目立项设计阶段就参与进来,论证项目的可行性,政府部门在项目运行的全过程都要切实履行监管职责,确保公共产品和服务的质量和效益。三是分担理念。PPP模式就是要“让专业的人做专业的事”,适合政府承担的风险,政府要主动承担,不能把所有风险推给社会资本,同时,应当由社会资本承担的风险,政府要坚决放手,尽可能达到项目整体风险最优化。

(二)建立管理机制。构建统一、规范、高效的PPP管理机制,明确各方职责,是推动全省PPP模式规范运行的基础。一是强化工作组织领导。市、县财政部门应积极推动建立由政府牵头,财政、发改、规划、住建、交通、环保、卫生、民政等职能部门参与的PPP协调领导小组,确定各地PPP项目的发展、规划,做好PPP项目的审批。二是推动设立专门机构。市、县财政部门应建立内部协调工作机制,形成工作合力,确保PPP工作顺利实施。有条件的地区可结合部门内部职能调整,积极研究设立PPP中心,作为负责PPP日常管理的机构,履行PPP工作的规划指导、政策制定、宣传培训、项目筛选、信息发布、融资支持、合同管理、争议协调、统计研究和绩效评价等职责,推动各地依法、规范、高效开展PPP工作。

(三)注重能力建设。PPP工作专业性强,对政府工作人员要求高,市、县财政部门要着力加强PPP模式实施能力建设,注重培育专业人才。同时,大力宣传培训PPP的工作理念和方法,增进政府、社会和市场主体共识,形成良好的社会氛围。



关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知


财金[2015]166号 2015年12月28日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)精神,财政部开发建设了政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)综合信息平台。现将有关事宜通知如下:

一、充分认识综合信息平台建设的重要意义

(一)综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台。各级财政部门可依托互联网通过分级授权,在信息管理平台上实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析等功能;在信息发布平台上发布PPP项目相关信息,分享PPP有关政策规定、动态信息和项目案例。综合信息平台按照项目库、机构库和资料库实行分类管理,项目库用于收集和管理全国各级PPP储备项目、执行项目和示范项目信息,包括项目全生命周期各环节的关键信息;机构库用于收集和管理咨询服务机构与专家、社会资本、金融机构等参与方信息;资料库用于收集和管理PPP相关政策法规、工作动态、指南手册、培训材料和经典案例等信息。

(二)开发建设综合信息平台旨在促进PPP市场科学、规范和可持续发展。通过综合信息平台,高效利用现代信息技术、社会数据资源和社会化的信息服务,可以降低行政监管成本和市场交易成本,提高经济社会运行效率;政府可以充分获取和运用信息,加强服务质量、成本和价格监管,提升国家治理能力;可以保障公众知情权,加强社会监督,对PPP项目参与各方形成有效监督和约束,确保实现公共利益最大化。

二、认真做好综合信息平台运行各项工作

(三)统一授权分级录入项目库信息。地方各级财政部门要按照PPP项目操作流程,做好本地区PPP项目各阶段信息填报、资料上传与管理工作。原则上,经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息,均应录入综合信息平台。中央部门拟作为实施机构的PPP项目,由财政部统一评审录入项目信息。经省级财政部门审核满足上报要求的,由省级财政部门提交,列为储备项目;编制项目实施方案,通过物有所值评价、财政承受能力论证,并经本级政府审核同意的,列为执行项目;通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目,列为示范项目。在项目开发和实施过程中,有咨询服务机构、社会资本方等采购需求的,可填写项目招商信息,经省级财政部门审核后上报。2016年1月15日前,地方各级财政部门要会同相关部门完成现有PPP项目信息的录入、上报工作。

(四)统筹集中录入机构库和资料库信息。PPP项目库中各项目所包含的咨询服务机构、社会资本、金融机构等信息,直接进入机构库,财政部PPP中心与地方各级财政部门可根据需要补充录入各类机构信息。财政部PPP中心负责资料库的管理和维护工作,收集、录入和管理PPP相关政策法规、工作动态、指南手册、培训材料、经典案例等信息。

(五)规范发布和使用综合信息。财政部PPP中心按照财政部PPP工作领导小组工作部署和信息披露相关要求,做好PPP项目库、机构库和资料库信息发布工作。对于PPP项目基础信息,以及PPP项目政府采购资格预审公告、采购文件、确认谈判备忘录、预中标或成交结果、项目合同文本、中标或成交结果等采购信息,综合信息平台与中国政府采购网实现信息共享。各省、市、县级财政部门、行业主管部门、实施机构、社会资本、咨询服务机构、金融机构、专家、公众等用户,可通过互联网在线访问、查询PPP相关信息。

三、构建激励相容的工作保障机制

(六)加强组织领导。地方各级财政部门要高度重视综合信息平台建设工作,广泛动员和联合相关部门做好本级PPP项目的筛选识别,信息收集、录入和审核工作,加强统筹协调,积极创造条件,确保综合信息平台顺利运行。省级财政部门要做好本级PPP项目信息录入、上报工作,并负责所辖市县项目信息的审核与上报工作。财政部PPP中心统筹负责项目库、机构库和资料库的建设与管理,并做好信息发布工作。财政部信息网络中心和地方各级财政信息技术部门负责技术保障。

(七)建立对口联系人和季报制度。地方各级财政部门要建立对口联系人制度,指定专人负责综合信息平台建设,及时收集、汇总、录入PPP项目信息。建立PPP项目信息季报制度,省级财政部门要在每季度第一个月10日前,向财政部PPP工作领导小组办公室(金融司)报送上一季度PPP项目进展情况,并抄送财政部PPP中心。

(八)建立综合信息平台建设奖惩挂钩机制。原则上,国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。

为规范综合信息平台运行,财政部制定了《政府和社会资本合作综合信息平台运行规程》(见附件),请严格执行。地方各级财政部门要对PPP项目信息严把入口关,确保项目信息真实、及时、规范;省级财政部门要严把审查关,履行好监督管理职责,确保上报项目信息真实、合规;财政部PPP中心要严把统筹关,全面审查各项目信息,保证对外发布信息真实、有效。

财政部
2015年12月18日

附件:

政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台

运行规程

第一章 总则

第一条 为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发﹝2015﹞42号)和《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发﹝2015﹞51号)精神,提升全国政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)工作管理信息化水平,财政部建立PPP综合信息发布平台,制定本规程。

第二条 PPP综合信息平台用于收集、管理和发布国家PPP政策、工作动态、项目信息等内容,推动项目实施的公开透明、有序竞争,提高政府运用PPP大数据,增强政府服务和监管PPP工作的水平与效率。

第三条 中央、省、市、县级财政部门参与PPP综合信息平台进行的系统运行、维护和管理,适用本规程。

第二章 PPP综合信息平台内容

第四条 PPP综合信息平台应遵照《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》(财库〔2014〕215号)、《财政部关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》(财库〔2014〕214号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金[2015]21号)等政策要求,收集、管理和发布PPP项目信息,保证项目实施公开透明。

第五条 PPP综合信息平台由财政部PPP工作领导小组办公室委托财政部PPP中心组织开发,由财政部PPP中心和信息网络中心共同承担运行和管理工作,共包括PPP信息发布平台和PPP信息管理平台两大部分。

PPP信息发布平台以外网形式对社会发布PPP政策法规、工作动态、PPP项目库、PPP项目招商与采购公告以及知识分享等信息。网址为http://www.cpppc.org.

PPP信息管理平台为内部管理平台,用于对全国PPP项目进行跟踪、监督,为开展PPP工作或开发实施PPP项目提供技术支持,具体包括PPP项目库、机构库和资料库,具有录入、查询、统计和用户管理等功能。

第六条 财政部PPP中心负责PPP信息发布平台和PPP信息管理平台下的机构库(咨询服务机构与专家、金融机构等)和资料库的运行、维护和管理。

第七条 省、市、县级财政PPP业务部门和信息技术部门需配合财政部PPP中心维护和管理PPP信息管理平台下的项目库。项目库是PPP综合信息平台的核心组成部分,包含储备库、执行库和示范库三个子库。由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目,基本信息均应录入PPP综合信息平台。经省级财政部门审核满足上报要求的,列为储备项目。编制项目实施方案,通过物有所值评价、财政承受能力论证,并经本级政府审核同意的,列为执行项目。通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的,列为示范项目。在项目开发实施过程中,有咨询服务机构、社会资本方采购需求的,可填写项目招商信息,经省级财政部门审核后上报。

所有PPP项目必须列入项目库。省、市、县级财政部门应与相关部门密切沟通,保证符合条件的项目及时、准确、规范、完整列入项目库。

第八条 省、市、县级财政部门要按照财政部PPP中心统一制定的数据规范与要求,录入本级PPP项目的基本信息、以及项目识别、准备、采购、执行和移交阶段的信息。中央部门拟作为实施机构的PPP项目,由财政部统一评审录入项目信息。

第九条 财政部PPP中心和信息网络中心应保障PPP综合信息平台的运行、推广和升级完善。省、市、县级财政部门可根据需要开发符合自身需求的个性化功能模块,建立地方PPP信息平台,但应当与PPP综合信息平台进行实时数据对接,保证数据规范一致。

PPP综合信息平台应与预算管理、政府采购、政府债务管理等信息系统开放共享。

第十条 中央和省、市、县级财政PPP业务部门和信息技术部门应为PPP综合信息平台的应用、运行、维护和管理提供保障,建立健全内部管理制度,落实岗位责任制和领导负责制,合理安排岗位人员,加强管理和风险防范。

第三章 用户管理

第十一条 中央、省、市、县级财政部门、行业主管部门、实施机构、社会资本、咨询服务机构、金融机构、专家、公众等用户,可通过互联网在线访问、查询公开信息。

第十二条 在PPP综合信息平台初始阶段,财政部PPP中心为省、市、县级财政部门用户生成一个管理员账户。省、市、县级财政部门如需新增账户,可根据内部管理制度,给新增账户开设与其权限匹配的账户,以方便数据和资料上传。

第十三条 为增强PPP综合信息平台的系统安全性,系统将按照财政部统一安全防护体系进行升级。

第四章 信息管理与应用

第十四条 各级财政部门通过PPP信息管理平台,可以管理本级及下级财政部门的PPP项目信息,即中央级可以管理全国各省、市、县PPP项目信息,各省级财政部门可以管理本省(区、市)各市、县PPP项目信息,各市、县级财政部门可以管理本市县PPP项目信息。

中央和省、市、县级财政部门要通过PPP综合信息平台,及时了解国家PPP工作政策、发展动态,特别是跟踪、监督所辖行政区域内PPP项目开发、执行情况,进行全生命周期管理。

第十五条 省级财政部门应对所辖市、县财政部门上报的项目信息和拟在PPP综合信息平台上发布的PPP项目招商信息进行合规性审核。

第十六条 中央和省、市、县级财政部门应积极实现数据共享,除共享PPP项目库信息外,要逐步实现机构库中咨询服务机构与专家、社会资本、金融机构等信息资源的共享,实现对机构库信息的全系统可识别、可跟踪,为将来利用大数据评价服务质量、建立信用体系夯实基础。对有需求的行业主管部门和实施机构,逐步实现数据共享。

第五章 监督检查

第十七条 财政部PPP中心和信息网络中心要保障PPP综合信息平台的安全运行,不断完善系统功能。

第十八条 上级财政部门应每季度对行政区域内PPP综合信息平台建设情况进行检查和考核。对系统应用情况较好、数据填报及时、数据质量高的地区,在制定、执行相关奖励政策时应予以优先考虑。

第十九条 省、市、县级财政部门在项目库中上传的PPP项目信息不真实、不准确、不规范、不完整的,将不予采用。原则上,国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从PPP综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入PPP综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过预算安排支出责任。

第六章 附则

第二十条 本规程由财政部PPP工作领导小组办公室负责解释和修订。

本规程自2016年1月1日起实施。





陕西省财政厅关于实施政府和社会资本合作(PPP)项目奖补政策的通知

陕财办金〔2015〕87号   2015年12月28日


各设区市、杨凌示范区、西咸新区、韩城市财政局,省级有关部门:

为贯彻落实《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(陕政办发〔2015〕81号)有关精神,通过奖补方式支持政府和社会资本合作(PPP)项目规范运作,加快项目实施进度,保障项目实施质量,现将省财政对PPP项目的奖补政策及有关事项通知如下:

一、申请条件和奖补标准

(一)对列为中省示范的PPP项目,省财政按照项目的投资额度和复杂程度给予每个项目30-100万元的前期费用补助。投资额在3亿元以下的补助30万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的补助50万元,10亿元以上(含10亿元)的补助70万元。项目特别复杂的可适当上浮,最高不超过100万元。

(二)对列为省级示范并严格按照财政部和省财政厅出台的制度文件规范实施的PPP项目,在项目签约后,省财政根据项目的投资规模给予一次性奖励,投资额在3亿元以下的奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的奖励400万元,10亿元以上(含10亿元)的奖励500万元。

(三)对同时列为中央示范和省级示范的PPP项目,省财政只给予费用补助,不再给予奖励;省财政已经奖励的,从中央以奖代补资金中抵扣。

二、奖补资金的申请、审核和拨付

(一)申请奖补资金需提供以下材料:

1. 项目物有所值论证报告及财政部门出具通过论证的备案通知;

2. 项目财政承受能力论证报告及财政部门出具通过论证的备案通知;

3. 项目立项批复复印件(仅限申请奖励资金);

4.项目实施方案及获政府批准文件的复印件(仅限申请奖励资金);

5.项目的政府采购文件(仅限申请奖励资金);

6.项目合同复印件(仅限申请奖励资金);

7.政府和社会资本合作项目奖补资金申请表(见附件)。

(二)各市(区)财政局应按要求组织所辖区、县和省管县奖补资金的申报及资料的审核工作,各省级行业主管部门组织本部门及所属事业单位的申报及资料审核工作,并将申报材料汇总后报送省财政厅。

(三)省财政厅对申请材料进行复核,并将资金下达各市县、各省级行业主管部门。

三、奖补资金的使用管理

(一)补助资金用于项目的规划设计、可行性研究、实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等前期费用。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出,主要包括项目的政府方资本金、运营补贴等。

(二)各地、各部门要加强对奖补资金的管理,切实做到专款专用,严禁截留、滞留、转移、挪用资金。省财政厅将会同有关部门加强对奖补资金使用管理情况的监督检查。对违反国家财政财务制度的,将按照有关规定严肃处理,并收回奖补资金。

四、奖补资金的预算安排

省财政厅根据全省PPP工作进展情况、项目实施情况和规定的奖励标准,按年确定PPP项目奖补工作计划,在金融发展专项资金中安排奖补资金,列入下一年度省级财政预算。奖补资金原则上在预算安排额度内据实列支。

五、有关要求

(一)享受奖补政策支持的PPP项目,必须严格执行国务院、财政部、省政府和省财政厅等部门出台的一系列制度文件,切实保障项目选择的适当性、交易结构的合理性、合作伙伴选择的竞争性、财政承受能力的中长期可持续性和项目实施的公开性,确保项目实施质量。不符合示范项目要求被调出示范项目名单的项目,不享受奖补政策支持,已拨付的奖补资金予以收回。

(二)对奖补政策支持的PPP项目,有关市(区)财政部门要切实履行财政职能,因地制宜、主动作为,会同项目实施单位和有关部门,为项目的规范实施创造良好环境。积极推动项目加快实施进度,确保项目规范实施、按期落地,形成一批管理水平高、产出结果优、示范效应强的样板项目。

该政策自2016年起施行,执行期限暂定3年。





财政部关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知

财金[2015]167号  2015年12月28日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:
为推动政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)项目物有所值评价工作规范有序开展,我们立足国内实际,借鉴国际经验,制订了《PPP物有所值评价指引(试行)》。由于实践中缺乏充足的数据积累,难以形成成熟的计量模型,物有所值定量评价处于探索阶段,各地应当依据客观需要,因地制宜地开展物有所值评价工作。施行过程中的问题和建议,请及时反馈我部。
财政部
  2015年12月18日
附件:
  PPP物有所值评价指引
(试行)
第一章 总则
第一条 为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展,根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)等有关规定,制定本指引。
第二条 本指引所称物有所值(Value for Money, VfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。
第三条 物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。
第四条 中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目,应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。
第五条 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据。
第六条 应统筹定性评价和定量评价结论,做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为"通过"和"未通过"。"通过"的项目,可进行财政承受能力论证;"未通过"的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。
第七条 财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用第三方专业机构和专家力量。
第二章 评价准备
第八条 物有所值评价资料主要包括:(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。
第九条 开展物有所值评价时,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,明确是否开展定量评价,并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。
第十条 开展物有所值定量评价时,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,明确定量评价内容、测算指标和方法,以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。
第三章 定性评价
第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。
第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。
第十三条 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内,各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。
第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制,是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策,能否鼓励社会资本创新。
第十五条 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。
第十六条 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。
第十七条 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。
第十八条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,可根据具体情况设置补充评价指标。
第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。
第二十条 在各项评价指标中,六项基本评价指标权重为80%,其中任一指标权重一般不超过20%;补充评价指标权重为20%,其中任一指标权重一般不超过10%。
第二十一条 每项指标评分分为五个等级,即有利、较有利、一般、较不利、不利,对应分值分别为100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。
第二十二条 定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。
第二十三条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家,确保专家掌握必要信息。
第二十四条 专家组会议基本程序如下:
(一)专家在充分讨论后按评价指标逐项打分,专家打分表见附件;
(二)按照指标权重计算加权平均分,得到评分结果,形成专家组意见。
第二十五条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门根据专家组意见,做出定性评价结论。原则上,评分结果在60分(含)以上的,通过定性评价;否则,未通过定性评价。
第四章 定量评价
第二十六条 定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。
第二十七条 PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及有关规定测算。
第二十八条 PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和:
(一)参照项目的建设和运营维护净成本;
(二)竞争性中立调整值;
(三)项目全部风险成本。
第二十九条 参照项目可根据具体情况确定为:
(一)假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目;
(二)最近五年内,相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。
建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值,并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。
运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本,以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等,并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。
第三十条 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用,通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。
第三十一条 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第二十一条及有关规定测算。
政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任,两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。
第三十二条 用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第十七条及有关规定测算。
第三十三条 PPP值小于或等于PSC值的,认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的,认定为未通过定量评价。
第五章 评价报告和信息披露
第三十四条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,在物有所值评价结论形成后,完成物有所值评价报告编制工作,报省级财政部门备案,并将报告电子版上传PPP综合信息平台。
第三十五条 物有所值评价报告内容包括:
(一)项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。
(二)评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。
(三)评价结论,分为"通过"和"未通过"。
(四)附件。通常包括(初步)实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。
第三十六条 项目本级财政部门(或PPP中心)应在物有所值评价报告编制完成之日起5个工作日内,将报告的主要信息通过PPP综合信息平台等渠道向社会公开披露,但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。
第三十七条 在PPP项目合作期内和期满后,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分,对照进行统计和分析。
第三十八条 各级财政部门(或PPP中心)应加强物有所值评价数据库的建设,做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。
第三十九条 各级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,加强对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理,通过PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强对全省(市、区)物有所值评价工作的监督管理。
第六章 附则
第四十条 本指引自印发之日起施行,有效期2年。






财政部 发展改革委关于进一步共同做好

政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知

财金[2016]32号 2016年5月28日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委,新疆生产建设兵团财务局、发展改革委:

  一、稳妥有序推进PPP工作

  各地要进一步加强舆论宣传力度,引导各界树立正确的理念认识,制订切合实际的工作目标,建立科学合理的工作预期,积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务供给,切实推动PPP模式持续健康发展。

  二、进一步加强协调配合

  各地要进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策,要联合发文;对于仅涉及本部门的政策,出台前要充分征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。

  三、扎实做好PPP项目前期工作

  要加强项目可行性研究,充分论证、科学决策,确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后,选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目,依法选择社会资本方,加快前期工作。

  四、建立完善合理的投资回报机制

  各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限,确保政府补贴适度,防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等,降低融资成本,提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值,鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本,提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制,根据条件、环境等变化及时调整完善,防范政府过度让利。

  五、着力提高PPP项目融资效率

  各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接,推动中央和地方联动,优化PPP项目融资环境,降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

  六、强化监督管理

  各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理,并依法加强项目合同审核与管理,加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排,在保障社会资本获得合理收益的同时,实现激励相容。

  七、加强PPP项目信息公开

  要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接,推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息,切实保障公众知情权,主动接受社会监督,维护公共利益。

中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见

中发〔2016〕18号 2016年7月5日


党的十八大以来,党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革,投融资体制改革取得新的突破,投资项目审批范围大幅度缩减,投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管,企业投资自主权进一步落实,调动了社会资本积极性。同时也要看到,与政府职能转变和经济社会发展要求相比,投融资管理体制仍然存在一些问题,主要是:简政放权不协同、不到位,企业投资主体地位有待进一步确立;投资项目融资难融资贵问题较为突出,融资渠道需要进一步畅通;政府投资管理亟需创新,引导和带动作用有待进一步发挥;权力下放与配套制度建设不同步,事中事后监管和过程服务仍需加强;投资法制建设滞后,投资监管法治化水平亟待提高。为深化投融资体制改革,充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用,现提出以下意见。


     
一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。进一步转变政府职能,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,建立完善企业自主决策、融资渠道畅通,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

——企业为主,政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围,平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作模式。

——放管结合,优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上,在服务中实施管理,在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务,创新服务方式,简化服务流程,提高综合服务能力。

——创新机制,畅通渠道。打通投融资渠道,拓宽投资项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力,让更多储蓄转化为有效投资,有效缓解投资项目融资难融资贵问题。

——统筹兼顾,协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进,建立上下联动、横向协同工作机制,形成改革合力。


     
二、改善企业投资管理,充分激发社会投资动力和活力

(一)确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化,原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制,探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的,应将相关事项以清单方式列明,最大限度缩减核准事项。

(二)建立投资项目“三个清单”管理制度。及时修订并公布政府核准的投资项目目录,实行企业投资项目管理负面清单制度,除目录范围内的项目外,一律实行备案制,由企业按照有关规定向备案机关备案。建立企业投资项目管理权力清单制度,将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来,严格遵循职权法定原则,规范职权行使,优化管理流程。建立企业投资项目管理责任清单制度,厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项,明确责任主体,健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制,根据情况变化适时调整。清单应及时向社会公布,接受社会监督,做到依法、公开、透明。

(三)优化管理流程。实行备案制的投资项目,备案机关要通过投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅,提供快捷备案服务,不得设置任何前置条件。实行核准制的投资项目,政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续,只保留选址意见、用地(用海)预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件;按照并联办理、联合评审的要求,相关部门要协同下放审批权限,探索建立多评合一、统一评审的新模式。加快推进中介服务市场化进程,打破行业、地区壁垒和部门垄断,切断中介服务机构与政府部门间的利益关联,建立公开透明的中介服务市场。进一步简化、整合投资项目报建手续,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。

(四)规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规,认真执行相关政策和标准规定,依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制,切实加强信用体系建设,自觉规范投资行为。对于以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目,核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚;对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设,以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规的项目,相关部门应依法予以处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则,加强自我约束,增强服务意识和社会责任意识,塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。有关行业协会要加强行业自律,健全行业规范和标准,提高服务质量,不得变相审批。


     
三、完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导和带动作用

(五)进一步明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。建立政府投资范围定期评估调整机制,不断优化投资方向和结构,提高投资效率。

(六)优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。安排政府投资资金应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件。根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金,充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。加快地方政府融资平台的市场化转型。

(七)规范政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策,编制政府投资年度计划,合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库,未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制,建立贯通各地区各部门的项目信息平台,并尽快拓展至企业投资项目,实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制,采用直接投资和资本金注入方式的项目,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的,要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目,部分改扩建项目,以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,可以简化相关文件内容和审批程序。

(八)加强政府投资事中事后监管。加强政府投资项目建设管理,严格投资概算、建设标准、建设工期等要求。严格按照项目建设进度下达投资计划,确保政府投资及时发挥效益。严格概算执行和造价控制,健全概算审批、调整等管理制度。进一步完善政府投资项目代理建设制度。在社会事业、基础设施等领域,推广应用建筑信息模型技术。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。完善政府投资监管机制,加强投资项目审计监督,强化重大项目稽察制度,完善竣工验收制度,建立后评价制度,健全政府投资责任追究制度。建立社会监督机制,推动政府投资信息公开,鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。

(九)鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度,稳定项目预期收益。要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。


     
四、创新融资机制,畅通投资项目融资渠道

(十)大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,支持有真实经济活动支撑的资产证券化,盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业。结合国有企业改革和混合所有制机制创新,优化能源、交通等领域投资项目的直接融资。通过多种方式加大对种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度,有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务。加大创新力度,丰富债券品种,进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等,支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。设立政府引导、市场化运作的产业(股权)投资基金,积极吸引社会资本参加,鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下,经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。加快建立规范的地方政府举债融资机制,支持省级政府依法依规发行政府债券,用于公共领域重点项目建设。

(十一)充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用。在国家批准的业务范围内,政策性、开发性金融机构要加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度。根据宏观调控需要,支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持重点项目建设。发挥专项建设基金作用,通过资本金注入、股权投资等方式,支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。建立健全政银企社合作对接机制,搭建信息共享、资金对接平台,协调金融机构加大对重大工程的支持力度。

(十二)完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制。在风险可控的前提下,逐步放宽保险资金投资范围,创新资金运用方式。鼓励通过债权、股权、资产支持等多种方式,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。加快推进全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金等投资管理体系建设,建立和完善市场化投资运营机制。

(十三)加快构建更加开放的投融资体制。创新有利于深化对外合作的投融资机制,加强金融机构协调配合,用好各类资金,为国内企业走出去和重点合作项目提供更多投融资支持。在宏观和微观审慎管理框架下,稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资,做好风险规避。完善境外发债备案制,募集低成本外汇资金,更好地支持企业对外投资项目。加强与国际金融机构和各国政府、企业、金融机构之间的多层次投融资合作。


     
五、切实转变政府职能,提升综合服务管理水平

(十四)创新服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制,投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务,一家负责到底。充分运用互联网和大数据等技术,加快建设投资项目在线审批监管平台,联通各级政府部门,覆盖全国各类投资项目,实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。加快建立投资项目统一代码制度,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,实现信息共享,推动信息公开,提高透明度。各有关部门要制定项目审批工作规则和办事指南,及时公开受理情况、办理过程、审批结果,发布政策信息、投资信息、中介服务信息等,为企业投资决策提供参考和帮助。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理行为进行监督。下移服务管理重心,加强业务指导和基层投资管理队伍建设,给予地方更多自主权,充分调动地方积极性。

(十五)加强规划政策引导。充分发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用,并为监管提供依据。把发展规划作为引导投资方向,稳定投资运行,规范项目准入,优化项目布局,合理配置资金、土地(海域)、能源资源、人力资源等要素的重要手段。完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等,为各类投资活动提供依据和指导。构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系,加快制定修订能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生产等技术标准,实施能效和排污强度“领跑者”制度,鼓励各地区结合实际依法制定更加严格的地方标准。

(十六)健全监管约束机制。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,明确监管责任,注重发挥投资主管部门综合监管职能、地方政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势,整合监管力量,共享监管信息,实现协同监管。依托投资项目在线审批监管平台,加强项目建设全过程监管,确保项目合法开工、建设过程合规有序。各有关部门要完善规章制度,制定监管工作指南和操作规程,促进监管工作标准具体化、公开化。要严格执法,依法纠正和查处违法违规投资建设行为。实施投融资领域相关主体信用承诺制度,建立异常信用记录和严重违法失信“黑名单”,纳入全国信用信息共享平台,强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,形成守信激励、失信惩戒的约束机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务,确保投资建设市场安全高效运行。

     
     
六、强化保障措施,确保改革任务落实到位

(十七)加强分工协作。各地区各部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性,加强组织领导,搞好分工协作,制定具体方案,明确任务分工、时间节点,定期督查、强化问责,确保各项改革措施稳步推进。国务院投资主管部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。

(十八)加快立法工作。完善与投融资相关的法律法规,制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例,加快推进社会信用、股权投资等方面的立法工作,依法保护各方权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。

(十九)推进配套改革。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革,规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理,鼓励社会资本参与。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革,完善市场决定价格机制。研究推动土地制度配套改革。加快推进金融体制改革和创新,健全金融市场运行机制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进,形成叠加效应,充分释放改革红利。


国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知


发改投资〔2016〕1744号   2016年8月10日


各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:

根据2016年7月7日国务院常务会议明确的政府和社会资本合作部门职责分工,按照《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)等文件精神,现就进一步做好传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)相关工作、积极鼓励和引导民间投资提出以下要求。

一、充分认识做好基础设施领域PPP工作的重要意义

上世纪80年代,我国就开始在基础设施领域引入PPP模式,经过30多年发展,为持续提高我国基础设施水平发挥了积极作用。经济新常态下,继续做好基础设施领域PPP有关工作,有利于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,增加有效供给,实施创新驱动发展战略,促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生;有利于打破基础设施领域准入限制,鼓励引导民间投资,提高基础设施项目建设、运营和管理效率,激发经济活力,增强发展动力;有利于创新投融资机制,推动各类资本相互融合、优势互补,积极发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。

各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作,进一步加强协调配合,形成政策合力,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,共同推动政府和社会资本合作工作顺利开展。

二、加强项目储备

各地发展改革部门要会同有关行业主管部门,根据经济社会发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好基础设施领域PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理等工作,充分掌握了解各行业PPP项目总体情况。要在投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库基础上,建立基础设施PPP项目库,切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。

三、推行项目联审

积极推行多评合一、统一评审的工作模式,提高审核效率。各地发展改革部门要会同相关部门建立PPP项目联审机制,积极引入第三方评估机构,从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面,对项目进行综合评估。

四、做好项目决策

加强项目可行性研究,依法依规履行投资管理程序。对拟采用PPP模式的项目,要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力,科学分析项目采用PPP模式的必要性和可行性,不断优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等。

五、建立合理投资回报机制

积极探索优化基础设施项目的多种付费模式,采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息,以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施,提高社会资本投资回报,增强项目吸引力。鼓励加大项目前期资本金投入,减轻项目运营期间政府支出压力。鼓励社会资本创新商业模式及体制机制,提高运营效率,降低项目成本。

推进基础设施领域的价格改革,合理确定价格收费标准,依法适当延长特许经营年限,提供广告、土地等资源配置,充分挖掘项目运营商业价值,建立使用者付费和可行性缺口补贴类项目的合理投资回报机制,既要使社会资本获得合理投资回报,也要有效防止政府和使用者负担过重。

六、规范项目实施

对确定采用PPP模式的项目,要按照《招标投标法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。依法签订规范的项目合同,明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容,细化完善合同文本,确保合同内容全面、规范、有效。项目实施期间社会投资人出现重大违约,或发生重大不可抗力等事项,需要政府提前回购的,要合理划分各方责任,妥善做好项目移交。项目结束后,适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价,科学评价项目绩效,不断完善PPP模式制度体系。

七、构建多元化退出机制

政府和社会资本合作期满后,按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作。推动PPP项目与资本市场深化发展相结合,依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制,增强PPP项目的流动性,提升项目价值,吸引更多社会资本参与。

八、积极发挥金融机构作用

各地发展改革部门要会同有关部门,与金融机构加强合作对接,完善保险资金等参与PPP项目的投资机制,鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式,支持基础设施PPP项目建设。发挥各类金融机构专业优势,鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作,切实提高PPP项目融资效率。

九、鼓励引导民间投资和外商投资

树立平等合作观念,多推介含金量高的项目,给予各类投资主体公平参与机会,鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时,要合理设定投标资格和评标标准,消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞争。探索在PPP项目中发展混合所有制,组建国有资本、民营资本、外商资本共同参与的项目公司,发挥各自优势,推动项目顺利实施。引导民间资本、外商资本参与PPP基金等,拓宽民间资本、外商资本参与PPP项目渠道。鼓励不同类型的民营企业、外资企业,通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。

十、优化信用环境

各地发展改革部门要会同有关部门,加快推进社会信用体系建设,建立健全投融资领域相关主体信用记录,强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,规范履约行为,形成守信激励、失信惩戒的约束机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务。加强政务诚信建设,提高政府履约能力,优化社会资本参与PPP项目的信用环境。

各地发展改革部门要高度重视,切实加强组织领导,认真做好统筹规划、综合协调等工作,形成合力,抓好落实。进一步推进简政放权、放管结合、优化服务,对各类社会资本一视同仁。加强PPP政策解读和宣传力度,提高各方对PPP的认知程度,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府、市场和社会资本的合力,保障基础设施领域政府和社会资本合作模式顺利推进。对其他领域的政府和社会资本合作项目,要积极配合有关部门开展相关工作。



抄送:国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、旅游局、银监会、证监会、保监会、能源局、海洋局、铁路局、民航局、铁路总公司


附件


传统基础设施领域推广PPP模式重点项目


一、能源领域

电力及新能源类:供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目等。

石油和天然气类:油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气(LNG)接收站、石油和天然气储备设施等项目。

煤炭类:煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等项目。

二、交通运输领域

铁路运输类:列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目。重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路以及支线铁路,鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。

道路运输类:公路建设、养护、运营和管理项目。城市地铁、轻轨、有轨电车等城市轨道交通项目。

水上运输类:港口码头、航道等水运基础设施建设、养护、运营和管理等项目。

航空运输类:民用运输机场、通用机场及配套基础设施建设等项目。

综合类:综合运输枢纽、物流园区、运输站场等建设、运营和管理项目,交通运输物流公共信息平台等项目。

三、水利领域

引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等项目。

四、环境保护领域

水污染治理项目、大气污染治理项目、固体废物治理项目、危险废物治理项目、放射性废物治理项目、土壤污染治理项目。

湖泊、森林、海洋等生态建设、修复及保护项目。

五、农业领域

高标准农田、种子工程、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气等三农基础设施建设项目。

现代渔港、农业废弃物资源化利用、示范园区、国家级农产品批发市场等项目。旅游农业、休闲农业基础设施建设等项目。

六、林业领域

京津风沙源治理工程、岩溶地区石漠化治理工程、重点防护林体系建设、国家储备林、湿地保护与修复工程、林木种质资源保护、森林公园等项目。

七、重大市政工程领域

采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等项目。

财政部关于印发《政府和社会资本合作项目
财政管理暂行办法》的通知

财金[2016]92号  2016年9月24日


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处,新疆生产建设兵团财务局:

  根据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《企业国有资产法》、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号),为加强政府和社会资本合作项目财政管理,规范财政部门履职行为,保障合作各方合法权益,现印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。请遵照执行。

附件:

政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法

第一章 总则

  第一条 为加强政府和社会资本合作(简称PPP)项目财政管理,明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求,规范财政部门履职行为,保障合作各方合法权益,根据《预算法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》等法律法规,制定本办法。

  第二条 本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。

  第三条 各级财政部门应当会同相关部门,统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作,切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责,保证项目全生命周期规范实施、高效运营。

  第二章 项目识别论证

  第四条 各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合,共同做好项目前期的识别论证工作。

  政府发起PPP项目的,应当由行业主管部门提出项目建议,由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案,提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。

  社会资本发起PPP项目的,应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门审核同意后,由社会资本编制项目实施方案,由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。

  第五条 新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。

  项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容。

  第六条 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构,编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证,并对报告内容负责。

  第七条 各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的,项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。

  第八条 经审核通过物有所值评价的项目,由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后,出具财政承受能力论证报告审核意见。

  第九条 各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录,将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。

  第三章 项目政府采购管理

  第十条 对于纳入PPP项目开发目录的项目,项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案,报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后,由项目实施机构按照政府采购管理相关规定,依法组织开展社会资本方采购工作。

  项目实施机构可以依法委托采购代理机构办理采购。

  第十一条 项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方,鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的,应当严格符合法定条件和程序。

  第十二条 项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。

  第十三条 项目实施机构应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准,确保项目的长期稳定运营和质量效益提升。

  第十四条 参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购未中选的,财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。

  第十五条 各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理,依托政府采购平台和PPP综合信息平台,及时充分向社会公开PPP项目采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等,确保采购过程和结果公开、透明。

  第十六条 采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前,项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报本级人民政府批准。

  第十七条  PPP项目合同审核时,应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件,检查合同内容是否发生实质性变更,并重点审核合同是否满足以下要求:

  (一)合同应当根据实施方案中的风险分配方案,在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险,并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移;

  (二)合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩;

  (三)合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素,设定项目基准成本;

  (四)合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率,参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担;

  (五)合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序,作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。

  第四章 项目财政预算管理

  第十八条 行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

  第十九条 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

  第二十条 行业主管部门应按照预算编制要求,编报PPP项目收支预算:

  (一)收支测算。每年7月底之前,行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定,结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等,测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。

  (二)支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任,按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求,列入支出预算。

  (三)收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算。

  (四)报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算,按照统一的时间要求报同级财政部门。

  第二十一条 财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额。

  第二十二条  PPP项目中的政府收入,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入,以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。

  第二十三条  PPP项目中的政府支出,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担,以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

  第二十四条 行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示,接受社会监督。

  第二十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,确保阶段性目标与资金支付相匹配,开展中期绩效评估,最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时,应及时采取措施予以纠正。

  第二十六条 社会资本方违反PPP项目合同约定,导致项目运行状况恶化,危及国家安全和重大公共利益,或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的,本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目,直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用,根据合作协议约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。

  第二十七条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。

  第二十八条 各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。

  对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。

  对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

  第五章 项目资产负债管理

  第二十九条 各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理,督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产,应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。

  第三十条 存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法,依法进行资产评估,防止国有资产流失。

  第三十一条  PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的,应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况,参照市场同类标准,通过竞争性程序确定特许经营权的价值,以合理价值折价入股、授予或转让。

  第三十二条 项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权,经行业主管部门和财政部门同意,可以依法设置抵押、质押等担保权益,或进行结构化融资,但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后,社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出,但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。

  第三十三条 各级财政部门应当会同行业主管部门做好项目资产移交工作。

  项目合作期满移交的,政府和社会资本双方应按合同约定共同做好移交工作,确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。项目合同期满前,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,项目资产不符合合同约定移交标准的,社会资本应采取补救措施或赔偿损失。

  项目因故提前终止的,除履行上述移交工作外,如因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的,应当依据合同约定给予社会资本相应补偿,并妥善处置项目公司存续债务,保障债权人合法权益;如因社会资本原因导致提前终止的,应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任。

  第三十四条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。

  第六章 监督管理

  第三十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。

  财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核,确保项目属于公共服务领域,并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。

  政府与社会资本合资设立项目公司的,应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作,不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。

  财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定,严格管控和执行项目支付责任,不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任,规避PPP项目相关评价论证程序。

  第三十六条 各级财政部门应依托PPP综合信息平台,建立PPP项目库,做好PPP项目全生命周期信息公开工作,保障公众知情权,接受社会监督。

  项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息,采购文件,采购成交结果,不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本,开工及竣工投运日期,政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。

  财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。

  第三十七条 财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理,重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节,切实防范财政风险。

  第三十八条 对违反本办法规定实施PPP项目的,依据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任;涉嫌犯罪的,依法移交司法机关处理。

  第七章 附则

  第三十九条 本办法由财政部负责解释。

  第四十条 本办法自印发之日起施行。





关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知

财金[2016]90号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  为进一步贯彻落实党中央、国务院工作部署,统筹推进公共服务领域深化政府和社会资本合作(PPP)改革工作,提升我国公共服务供给质量和效率,巩固和增强经济持续增长动力,现将有关事项通知如下:

  一、大力践行公共服务领域供给侧结构性改革。各级财政部门要联合有关部门,继续坚持推广PPP模式“促改革、惠民生、稳增长”的定位,切实践行供给侧结构性改革的最新要求,进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。要以改革实现公共服务供给结构调整,扩大有效供给,提高公共服务的供给质量和效率。要以改革激发社会资本活力和创造力,形成经济增长的内生动力,推动经济社会持续健康发展。

  二、进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

  三、积极引导各类社会资本参与。各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目。要会同有关行业部门合理设定采购标准和条件,确保采购过程公平、公正、公开,不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件,过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目,各级财政部门将不再安排资金和政策支持。

  四、扎实做好项目前期论证。在充分论证项目可行性的基础上,各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。各级财政部门要聚焦公共服务领域,根据《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)规定,确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务的质量和水平,按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴,切实防止无效投资和重复建设。要严格区分公共服务项目和产业发展项目,在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作,依托PPP综合信息平台,建立本地区PPP项目开发目录。

  五、着力规范推进项目实施。各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素,科学设计PPP项目实施方案,确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任,规避PPP相关评价论证程序,加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

  六、充分发挥示范项目引领作用。各级财政部门要联合有关部门,按照“又快又实”、“能进能出”的原则,大力推动PPP示范项目规范实施。要积极为项目实施创造条件,加强示范项目定向辅导,指导项目单位科学编制实施方案,合理选择运作方式,择优选择社会资本,详细签订项目合同,加强项目实施监管,确保示范项目实施质量,充分发挥示范项目的引领性和带动性。要积极做好示范项目督导工作,推动项目加快实施,在一定期限内仍不具备签约条件的,将不再作为示范项目实施。

  七、因地制宜完善管理制度机制。各级财政部门要根据财政部PPP相关制度政策,结合各地实际情况,进一步建立健全本地区推广实施PPP模式的制度政策体系,细化对地市及县域地区的政策指导。要结合内部职能调整,进一步整合和加强专门力量,健全机构建设,并研究建立部门间的PPP协同管理机制,进一步梳理PPP相关工作的流程环节,明确管理职责,强调按制度管理、按程序办事。

  八、切实有效履行财政管理职能。各级财政部门要会同行业主管部门合理确定公共服务成本,统筹安排公共资金、资产和资源,平衡好公众负担和社会资本回报诉求,构建PPP项目合理回报机制。对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。对于使用者付费项目,涉及特许经营权的要依法定程序评估价值,合理折价入股或授予转让,切实防止国有资产流失。对于使用者付费完全覆盖成本和收益的项目,要依据合同将超额收益的政府方分成部分及时足额监缴入国库,并按照事先约定的价格调整机制,确保实现价格动态调整,切实减轻公众负担。

  九、简政放权释放市场主体潜力。各级财政部门要联合有关部门,加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接,进一步减少行政审批环节。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。

  十、进一步加大财政扶持力度。各级财政部门要落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财政税收优惠政策,加强政策解读和宣传,积极与中国政企合作投资基金做好项目对接,基金将优先支持符合条件的各级财政部门示范项目。鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为,探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式,通过前期费用补助、以奖代补等手段,为项目规范实施营造良好的政策环境。

  十一、充分发挥PPP综合信息平台作用。各级财政部门要通过PPP综合信息平台加快项目库、专家库建设,增强监管能力和服务水平。要督促项目实施单位,依托PPP综合信息平台,及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息。要加强信息共享,促进项目对接,确保项目实施公开透明、有序推进,保证项目实施质量。

  各级财政部门要高度重视,切实发挥好统筹协调作用,主动与有关部门沟通合作,合力做好公共服务领域深化PPP改革工作,更好地汇聚社会力量增加公共服务供给。

  

  




国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知

发改投资[2016]2231号  2016年10月24日


各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:

  为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,现将《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》印发你们,请积极采取有力措施,加大工作力度,切实做好各项工作。

  抄送:财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、工商总局、林业局、旅游局、银监会、证监会、保监会、海洋局、铁路局、民航局、铁路总公司

  附件

第一章 总则

第一条 目的和依据

  为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等部门令2015年第25号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等文件要求,制定本导则。

第二条 适用范围

  按照国务院确定的部门职责分工,本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。具体项目范围参见《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)。

第三条 实施方式

  政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式。存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。同时,各地区可根据当地实际情况及项目特点,积极探索、大胆创新,灵活运用多种方式,切实提高项目运作效率。

第四条 适用要求

  各级发展改革部门应按照本导则明确的程序要求和工作内容,本着“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”原则,会同有关部门,加强协调配合,形成合力,共同促进本地区传统基础设施领域PPP模式规范健康发展。国家发展改革委将加强指导和监督,促进PPP工作稳步推进。

第二章 项目储备

第五条 加强规划政策引导

  要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用,按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策,依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等,明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求。

第六条 建立PPP项目库

  各级发展改革部门要会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库,建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。

第七条 纳入年度实施计划

  列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目,实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目,应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目,应当纳入三年滚动政府投资计划。

第八条 确定实施机构和政府出资人代表

  对于列入年度实施计划的PPP项目,应根据项目性质和行业特点,由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目,并明确政府出资人代表,参与项目准备及实施工作。

第三章 项目论证

第九条 PPP项目实施方案编制

  纳入年度实施计划的PPP项目,应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制,内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率,对于一般性政府投资项目,各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章,内容可以适当简化,不再单独编写PPP项目实施方案。

  实施方案编制过程中,应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期,建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用,要取得价格主管部门出具的相关意见。

第十条 项目审批、核准或备案

  政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后,实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求,完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目,应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容,作为确定PPP项目实施方案的重要依据。

  实行核准制或备案制的企业投资项目,应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定,由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后,实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。

  纳入PPP项目库的投资项目,应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时,明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。

第十一条 PPP项目实施方案审查审批

  鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一,统一评审”的要求,由发展改革部门和有关行业主管部门牵头,会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门,对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见,然后再进行联合评审。

  一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章,可结合可行性研究报告审批一并审查。

  通过实施方案审查的PPP项目,可以开展下一步工作;按规定需报当地政府批准的,应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的,可在调整实施方案后重新审查;经重新审查仍不能通过的,不再采用PPP模式。

第十二条 合同草案起草

PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案,组织起草PPP合同草案,包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等)。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》。

第四章 社会资本方选择

第十三条 社会资本方遴选

  依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式,公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中,拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方。

  在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面,要客观、公正、详细、透明,禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果要及时公告或公示,并明确申诉渠道和方式。

  各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

第十四条 PPP合同确认谈判

PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组,必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。

  谈判小组按照候选社会资本方的排名,依次与候选社会资本方进行合同确认谈判,率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录,并根据信息公开相关规定,公示合同文本及相关文件。

第十五条 PPP项目合同签订

PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的,由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。

  需要设立项目公司的,待项目公司正式设立后,由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同,或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。

第五章 项目执行

第十六条 项目公司设立

  社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的,项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。

  项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任,自主经营,自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外,项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。

第十七条 项目法人变更

PPP项目法人选择确定后,如与审批、核准、备案时的项目法人不一致,应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。

第十八条 项目融资及建设

PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担,当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的,政府方可依法提出履约要求,必要时可提出终止PPP项目合同。

PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定,对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。

第十九条 运营绩效评价

  PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

  项目实施机构应会同行业主管部门,自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估,及时发现存在的问题,制订应对措施,推动项目绩效目标顺利完成。

第二十条 项目临时接管和提前终止

  在PPP项目合作期限内,如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化,危及公共安全或重大公共利益时,政府要及时采取应对措施,必要时可指定项目实施机构等临时接管项目,切实保障公共安全和重大公共利益,直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的,要提前终止,并按PPP合同约定妥善做好后续工作。

第二十一条 项目移交

  对于PPP项目合同约定期满移交的项目,政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间(过渡期)共同组织成立移交工作组,启动移交准备工作。

  移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准,组织进行资产评估和性能测试,保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。

第二十二条 PPP项目后评价

  项目移交完成后,地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价,对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方,并按有关规定公开。

第二十三条 信息公开及社会监督

  各地要建立PPP项目信息公开机制,依法及时、充分披露PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等,切实保障公众知情权。涉及国家秘密的有关内容不得公开;涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。

  建立社会监督机制,鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督,切实维护公共利益。

第六章 附则

第二十四条

  本导则由国家发展改革委负责解释。

第二十五条

  本导则自印发之日起施行。





国家发展改革委 国家林业局关于运用政府和

社会资本合作模式推进林业建设的指导意见


发改农经[2016]2455号   2016年11月21日



各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、林业厅(局):

  林业是重要的公益事业和基础产业,承担着生态产品供给和生态服务的重要任务。运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进林业建设,有利于创新林业投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,促进投资主体多元化;有利于转变政府职能,提高林业项目建设管理水平,加快林业供给侧结构性改革;有利于深化国有林区、国有林场改革,完善集体林权制度,加快林区经济转型发展。根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),以及国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)、《关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》(发改投资[2016]2231号)等有关文件要求,现就运用政府和社会资本合作模式推进林业建设提出如下意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照党中央、国务院决策部署,借鉴国内外成熟经验,立足林业发展实际,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,创新林业产权模式和投融资机制,引导鼓励社会资本积极参与林业建设,为广大人民群众提供优质高效的林业生态产品和服务,不断提升林业现代化水平。

  (二)基本原则。

  ——坚持政府组织,诚信守约。转变政府职能,集中力量做好政策制定、项目审核、指导服务和监督管理等工作,并根据国家有关规定,公开择优选择社会资本开展项目建设和管理。要在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同,保证合作双方的合法权益。项目合同一经签署必须严格执行,无故违约必须承担相应责任。

  ——坚持因地制宜,创新模式。在保护好自然生态系统的前提下,根据本地区林业发展实际,遴选前期工作成熟、具有长远盈利预期、较大规模的林业项目,通过授予特许经营权、给予投资补助、政府购买服务等稳定社会资本收益预期,开展社会资本参与林业建设合作试点。在总结试点经验基础上,形成可复制、可推广的经验模式,为向全国推广提供借鉴。

  ——坚持公开透明,规范运行。按照国家相关规定组织项目论证、选择合作伙伴,制定和履行各类项目合同,组织绩效评价,完善相关制度设计,营造良好政策环境,接受各方监督,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

  二、重点实施领域

  (一)林业重大生态工程。鼓励社会资本参与天然林资源保护、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理等林业重大生态工程建设,以生产绿色生态林产品为导向,通过植树造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化综合治理等多种措施,积极培育混交林,发展木本油料、特色经济林和林下经济,加快建成一批规范化生产基地,有效盘活森林资源等多种生态资产。

  (二)国家储备林建设。鼓励社会资本根据国家储备林建设的布局重点和目标要求,通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施,着力培育大径级材和珍贵树种,营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营的国家木材储备基地,增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给能力。

  (三)林区基础设施建设。鼓励社会资本参与国有林区和国有林场的交通、教育、医疗卫生、供水供电、垃圾及污水处理等基础设施建设,鼓励社会资本参与兼并重组,充分发挥国有林区和国有林场各类自然资源和人力资源优势,通过规模化经营、市场化运作,推进林区经济转型发展。

  (四)林业保护设施建设。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下,鼓励社会资本参与森林公园、湿地公园、沙漠公园等园区保护站(点)、宣传教育设施,交通和旅游服务设施建设,采取使用权入股、联营、租赁等多种形式参与保护地的经营活动,提高保护和管理水平,为社会提供更好的生态服务。

  (五)野生动植物保护及利用。鼓励社会资本参与林木种质资源保护、野生动植物野外资源保护公益事业,探索引入专业民间组织新建或托管自然保护小区,在政府监管下发展民间自然保护小区(地)。鼓励社会资本参与野生动物园、野生植物园的建设、运营和管理,增强生态保护宣传、科普、教育等功能。

  三、规范项目管理

  (一)加强项目储备。各地发展改革部门要会同林业主管部门,根据林业发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好林业PPP项目的总体谋划,明确建设目标、重点任务、实施步骤。要在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立和完善本地区林业PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库,切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。

  (二)确定实施机构和政府出资人代表。林业PPP项目应根据项目性质和行业特点,由当地政府林业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资林业PPP项目,并明确政府出资人代表,参与项目准备及实施工作。

  (三)PPP项目实施方案编制与审核。林业PPP项目应由实施机构组织编制实施方案。实行审批制的政府投资项目,林业PPP项目实施方案可在可行性研究报告编写专章,并结合可行性研究报告审批一并审查。实行核准制或备案制的企业投资项目,要单独编制实施方案,并在项目核准或备案后,依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。实施方案编制过程中,应重视征询潜在社会资本方的意见和建议,以及引导社会资本方形成合理的收益预期,建立主要依靠市场的投资回报机制。

  (四)项目融资及建设。林业PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担,当地政府及其相关部门不应提供融资担保。项目公司或社会资本方未按照合同约定完成融资的,政府方可依法提出履约要求,必要时可提出终止PPP项目合同。林业PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。

  (五)落实监管责任。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定,对项目公司或社会资本方履行PPP项目融资及建设责任进行监督。发展改革和林业部门要加强沟通协调,督促社会资本完善法人治理结构和管理制度,认真履行投资经营权利义务,并由项目实施机构根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,加强项目运行有效监管,及时发现存在的问题,制订应对措施,保证项目实施效果。

  四、完善扶持政策

  (一)保障社会资本合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外,林业建设项目向社会资本开放,并优先考虑社会资本参与。社会资本投资建设或运营管理的项目,与政府投资项目享有同等政策待遇,不另设附加条件;可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益;征收、征用或占用的,要按照国家有关规定或约定给予补偿或赔偿。

  (二)加大政府扶持。允许社会资本投资建设或运营管理的项目,统筹利用中央和地方政府投资。对同类项目,中央和地方政府投资要积极支持引入社会资本的项目。对社会资本参与的项目,按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴,降低林业PPP项目风险,增强项目收益能力。鼓励社会资本在贫困地区、革命老区通过建立利益联结机制,逐步形成林业脱贫攻坚的长效机制。

  (三)创新金融支持。加大开发性、政策性贷款支持力度,完善林业贷款贴息政策。鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资者投资林业,探索利用信托融资、项目融资、融资租赁、绿色金融债券等多种融资方式和工具,搭建社会资本投资林业的投融资平台。鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性林业绿色发展基金,支持地方林业生态保护和产业发展。

  (四)深化林业改革。加快推进集体林地三权分置,稳定承包权、放活经营权;改革人工商品林采伐限额管理,放活对集体人工商品林的采伐管理,实行林木采伐审批公示制度,简化审批程序,提供便捷服务。加快林地、林木流转制度建设,鼓励流转和经营方式创新,建立健全产权交易平台,支持公开市场交易,保障林权有序流转。

  (五)完善土地政策。社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的,允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下,利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

  五、抓好组织实施

  (一)加强组织领导。各地要结合本地区实际情况,抓紧制订鼓励和引导社会资本参与林业建设生态项目的具体实施办法和配套政策措施,组织实施好林业建设PPP项目,确保国家相关政策措施落实。

  (二)支持探索创新。国家林业局会同国家发展改革委在各地自愿报名的基础上,遴选4-5个省份,每个省份选择1-2个林业PPP项目,优先安排中央预算内投资支持创新工作,加强跟踪指导,及时总结经验,推动完善相关政策。同时,鼓励各地开展林业PPP项目创新工作,发挥示范带动作用,争取尽快探索形成一批可复制、可推广的典型经验。

  (三)积极宣传引导。各地要大力宣传吸引社会资本参与林业建设项目的政策措施,宣传社会资本在促进生态修复、国土绿化,特别是在重大林业工程建设运营方面的积极作用,引导市场预期,为社会资本参与林业建设营造良好的社会环境和舆论氛围。


















榆林市人民政府关于创新重点领域投融资机制

鼓励社会资本投资的实施意见

榆政发〔2015〕18号   2015年12月31日


各县区人民政府,开发区管委会,市政府各部门,各直属机构:

  为深化投融资体制改革,进一步放开市场准入,鼓励社会资本特别是民间资本投资重点领域,推广政府与社会资本合作,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)和《陕西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见》(陕政发〔2015〕42号)等有关文件精神,结合我市实际,提出如下贯彻实施意见。

  一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照市委、市政府决策部署,紧紧围绕“两基地一中心”建设,以建立公平开放透明的市场规则为前提,以基础设施、资源环境、生态建设、公共服务等领域为重点,以完善社会投资合理回报机制为保障,以政府和社会资本合作PPP模式为基本路径,构建主体多元化、渠道多样化、机制市场化的重点领域投融资新体制新机制,进一步鼓励社会投资特别是民间投资,盘活存量、用好增量,调结构、补短板,促进重点领域建设,增加公共产品有效供给。

(二)总体目标。2015年,建立市县区政府、开发区管委会政府和社会资本合作项目库,面向社会公布项目相关信息,并在重点领域开展政府和社会资本合作建设运营示范项目建设。到2017年,全市政府和社会资本合作的范围要覆盖到全部适宜项目,形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。到2018年,全市建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系,确保公共服务水平和质量显著提升。

二、加快推进重点领域投资运营市场化

(一)创新市政基础设施领域投融资。

1.改革市政基础设施建设运营模式。全面放开市政基础设施建设、运营市场,改革我市城市建设资金依靠政府投资、土地收益和银行贷款的局面,推动自然垄断行业逐步实行特许经营,制定我市基础设施和公用事业特许经营管理办法,规范政府价格管理行为,加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制,使经营者能够获得合理收益。加快推进市政基础设施建设运营事业单位实行独立核算、自主经营的企业化改革,推动投资、建设、运营和监管分离。对经营性项目,推行投资建设运营主体招商,政府不再直接投入;对准经营性项目,推行政府和社会资本合作、股权合作等模式;对非经营性项目,允许民间资本采取捆绑式项目法人招标等方式进入。实行上下游价格调整联动机制,对于收入不足覆盖投资成本的项目,可根据实际情况安排财政性资金对企业运营给予合理补偿。鼓励引入专业第三方机构进行整体式设计、模块化建设、一体化运营。(责任单位:市住建局、财政局、物价局)

2.推动社会资本参与市政基础设施项目建设运营。以加快市场竞争性配置为重点,通过特许经营、投资补助、政府购买服务、股权合作等多种方式,引入社会资本投资建设城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、公共停车设施等市政基础设施项目,政府依法依规选择经营者。扩建、改造市政基础设施项目,可通过租赁—建设—经营(LBO)、购买—建设—经营(BBO)、外围建设等形式与社会资本合作;对已建成的市政基础设施项目,可采取委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式转交社会资本运营管理,有效盘活存量资产。加快推进城镇污水垃圾集中处理、地下停车场、地下综合管廊等项目。 (责任单位:市住建局、财政局)

3.加快建立城镇基础设施建设投融资体制改革试点。建立市场化、可持续、规范透明的新型城镇化投融资机制。支持新型城镇化综合试点和中小城市综合改革试点先行先试,推动基础设施建设融资证券化,适当放宽市政债券、信托计划发行条件。加快培育中小城市,制定优惠政策鼓励社会资本投向县城、重点镇和新型农村社区建设,参与保障性住房建设和城中村、棚户区改造、海绵城市、立体化综合交通系统等基础设施建设。(责任单位:市建规局、住建局、发改委、平改办)

(二)鼓励社会资本加强能源设施投资。

4.鼓励社会资本参与电力电网建设。推进电力体制改革,支持社会资本进入清洁高效燃煤发电、低热值煤发电、燃煤电厂节能减排升级改造领域。鼓励社会资本科学开发风电基地、光电基地等项目。在项目审批、电价执行、电网接入等方面社会资本与国有资本享有同等地位。吸引社会资本投资智慧电网工程、分布式可再生能源、新型储能装置和电动汽车充换电设施,推动能源互联网建设。遵照合理成本加合理利润的原则,按国家规定适时调整落实煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价,落实可再生能源发电价格政策。抓好定边拓日光伏发电等项目。(责任单位:市发改委、环保局、物价局、工信局、能源局、供电局、供电公司)

5.鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和储运建设运营。支持社会资本投资建设油气管网、城市配气管网和城市储气设施,推动榆横、榆神重点能源化工基地和园区煤炭综合利用等能源资源转化项目向社会资本放开。(责任单位:市发改委、能源局、住建局、工信局)

(三)鼓励和引导社会资本投向交通基础设施。

6.加快推进铁路投融资体制改革。充分利用中省财政性资金的引导,吸引社会法人投资中省规定的项目。鼓励和引导社会资本以多种模式参与铁路、城市城际轨道交通、资源开发性铁路和支线铁路的投资、建设和经营。充分利用铁路土地综合开发政策,盘活铁路用地资源,支持铁路车站及线路用地综合开发,支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划,按照市场化原则实施综合开发,以开发收益支持铁路发展。按照市场化方向,不断完善铁路运价形成和调整机制。推进实施蒙西-华中、靖边-神木、神木-瓦塘、朱盖塔-大保当等铁路和煤炭铁路专用线吸引社会资本的示范项目。(责任单位:市交通局、发改委、能源局、铁路办)

7.完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式。凡符合开放条件的公路、桥梁、隧道、综合运输枢纽、物流园区、运输站场等交通基础设施,均鼓励社会资本以独资、合资、控股、参股、BOT、BOOT等融资方式建设和运营。鼓励社会资本以城市综合体等形式投资、建设和运营客运枢纽场站。进一步理顺普通公路管理体制,逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制。抓好神木-佳县-米脂佳米段、绥德-延川、定边-吴旗等一批新建高速公路PPP示范项目。(责任单位:市交通局、公路局)

8.鼓励社会资本参与民用航空建设发展。吸引社会资本参与干线、支线机场以及航站楼等机场配套服务设施投资建设,鼓励小型支线机场运营者参与当地旅游等资源的开发、经营。抓住低空空域改革的契机,大力发展通航全产业链,吸引社会资本投资建设通用航空设施。积极推进榆阳机场扩建,府谷、定边支线机场及横山、神木通用机场等项目向社会资本放开。(责任单位:市发改委、交通局、住建局)

(四)鼓励社会资本投资运营农业、水利工程。

   9.鼓励社会资本参与农业工程建设。引导和鼓励社会资本投向农村基础设施建设和在农村兴办各类事业。对于政府主导、财政支持的农村公益性工程和项目,可采取购买服务、政府与社会资本合作等方式,引导企业和社会组织参与建设、管护和运营。对于能够商业化运营的农村服务业,向社会资本全面开放。积极鼓励各类社会资本参与榆林现代农业科技示范园等现代农业园区建设。(责任单位:市农业局、财政局)

10、鼓励社会资本参与水利工程建设。除法律、法规、规章有特殊规定的情形外,重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等方式参与重大水利工程建设运营,支持农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业企业、农业用水合作组织等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持工程。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。盘活现有重大水利工程国有资产,选择一批工程通过股权转让、委托运营、整合改制等方式,吸引社会资本参与,筹得的资金用于新增水利工程建设。推行国有水利工程规范化和物业化管理,探索政府购买服务,在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下,鼓励企业、社会组织和个人参与公益性水利工程管护,培育并规范维修养护市场,逐步实现管养分离。鼓励社会资本参与榆神工业区万镇引水、黄河大泉引水、盐环定扬黄定边供水提升改建工程、无定河全线综合治理等建设工程。选择榆佳工业园区供水工程等一批重大水利工程开展PPP试点。(责任单位:市水务局、财政局)

11.保障水利工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理水利工程,与政府投资项目享有同等政策待遇,不另设附加条件。完善社会资本投资水利工程的优惠政策,落实投资主体责任。社会资本投资建设或运营管理的重大水利工程,可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益;征收、征用或占用的,要按照国家有关规定或约定给予补偿或者赔偿。鼓励市水务集团等企业发起设立支持重大水利工程的投资基金,吸引社会资本参与水利工程项目投资、建设和运营。(责任单位:市农业局、水务局、财政局)

12.推进水权水价改革。加快建立归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度。培育和规范水权交易市场,开展水权交易试点,鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易,探索多种形式的水权交易流转方式。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。完善水利工程水价形成机制。进一步理顺农业水价,促进农业节水。合理制定并适时调整水利工程供非农业用水价格,价格调整不到位时,当地政府可根据实际情况安排财政性资金对运营单位进行合理补偿。(责任单位:市农业局、水务局、财政局、物价局)

(五)创新生态环保投资运营机制。

13.深化林业体制改革。有序推进国有林场和国有林区管理体制改革,开展森林科学经营。深化集体林权制度改革,稳定林权承包关系,引导林权通过转包、出租、互换、入股等方式依法规范流转。积极推进林权抵押融资等工作。鼓励社会资本参股、控股、联合、兼并、收购国有林业企业。(责任单位:市林业局、财政局、金融办)

14.推进生态建设主体多元化。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下,鼓励社会资本投资森林资源培育、林下经济、林产品加工、森林旅游和退耕还林、绿化造林等项目建设,依法享受相应权益。支持农民专业合作社、家庭农(林)场、专业大户等经营主体投资规模化生态建设项目。(责任单位:市林业局、财政局、金融办)

15.引导社会资本投入国土治理。鼓励社会资本根据有关规划开展土地整治、土地复垦、治沟造地和矿山生态环境治理等项目,建立和完善有利于社会资本参与土地整治的激励机制和政策措施。引导社会资本参与移民搬迁,多渠道筹集资金加强基础设施建设、公共服务配套建设和后续产业发展。(责任单位:市国土局、财政局、金融办)

16.推动环境污染第三方治理。推动环境污染治理实现市场化、产业化、专业化,在能源、化工、煤电等重点行业以及产业集聚区、工业园区、环境公用设施等重点区域,通过委托治理、托管运营等方式,营造有利的市场和政策环境,健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场,吸引和扩大社会资本投入,推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制,不断提升我市污染治理水平。到2020年,基本形成高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系。(责任单位:市环保局、财政局、金融办)

17.实行环境权益交易制度。推进排污权有偿使用和交易试点,建立健全排污权有偿使用制度,鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。加快调整主要污染物排污费征收标准,实行差别化排污收费政策。抓好低碳试点市建设,建立碳排放权交易体系,实行碳排放总量控制制度,开展碳排放权交易试点,探索森林碳汇交易,鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易。(责任单位:市环保局、发改委、林业局财政局、金融办)

  (六)推进信息基础设施投资主体多元化。

18.鼓励电信业进一步向社会资本开放。鼓励民间资本参与宽带接入网络建设和业务运营,促进公平竞争,保障平等接入,用户自由选择。鼓励民营企业开展移动通信转售业务。支持社会资本开展电信增值业务。加大信息资源整合力度,完善电子政务应用体系建设,提升信息资源开发利用水平,建设国家智慧城市试点市、信息惠民试点市、信息消费试点市和宽带中国示范市。(责任单位:市工信局、发改委、政务服务中心)

19.鼓励社会资本参与信息基础设施及产业化项目建设。支持社会资本参与基站机房、通信塔等信息基础设施投资、建设和运营、服务。鼓励社会资本参与“互联网+”智慧新榆林多领域建设中,重点投向信息化基础设施、智能公共服务、“互联网+教育”、“互联网+旅游”、加强“互联网+医疗”、“互联网+能源”、“互联网+民生”等应用和拓展,推进下一代互联网、物联网、电子商务、无线宽带的建设和应用。引导更多社会资本参与“互联网+”行动,推动产业优化升级。(责任单位:市工信局、发改委、科技局、教育局、卫生局、文广局、旅游局、能源局、商务局)

(七)鼓励社会资本加大社会事业投资力度。

20.加快推进事业单位分类改革。积极推进医疗、养老、文化、旅游、体育等领域符合条件的事业单位改制,鼓励和引导社会资本通过参股、控股、资产收购等形式参与国有经营性事业单位、机构和企业的转企、改制及重组。积极推进公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制,支持社会资本参与公立医院改革。鼓励符合条件的国有单位培训疗养机构通过整合、购置、置换、租赁等方式,转变为养老机构。加快推进教育、医疗、养老、体育健身、文化等领域的社会组织培育发展,鼓励有条件的社会组织积极承接政府转移职能。(责任单位:市国资委、人社局、卫生局、文广、局、民政局、体育局、财政局)

21.鼓励社会资本加大社会事业投资力度。鼓励社会资本以多元主体、多种方式进入社会事业领域,通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设和运营。鼓励社会资本参与政府投资的社会事业项目建设、运营。鼓励社会组织或者个人支持和参与民办教育事业。各县区在编制发展规划、城市总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划时,要统筹规划、科学布局各类公共服务设施,调整、新增社会事业服务项目要优先考虑社会资本进入。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等领域政府购买服务范围,包括社会组织在内的各类经营主体均可平等参与,凡适合社会资本承担的,均可通过委托、承包、采购等方式交给社会资本承担。允许事业单位依法以设施设备等作价的方式,与社会资本按照股份制形式发展社会事业。允许股份制社会事业机构员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。(责任单位:市发改委、教育局、卫生局、文广局、民政局、体育局、财政局、建规局)

22.推动文化旅游产业投资主体多元化。以推进重大文化项目为引领,鼓励和支持社会资本以多种形式参与重大文化项目建设。充分利用省上文化产业投资基金、旅游产业投资基金等基金作用,通过股权合作、债权投资、特许经营等方式撬动更多社会资本,推动构建完善的文化旅游产业投融资机制。大力引导出版、影视、演艺、动漫等产业发展,促进文化与创意、旅游、信息、科技、金融等产业相互融合。探索以PPP模式,推动统万城文化景区、石峁遗址公园、红石峡景区等文化旅游项目建设。(责任单位:市文广局、旅游局、财政局)

23.落实社会事业建设运营税费优惠政策。落实现行非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。对非营利性医疗、养老机构建设免征行政事业性收费,对营利性医疗、养老机构建设减半征收行政事业性收费。民办幼儿园和从事学历教育的民办学校,执行与公办学校同等的税收等优惠政策。经认定为高新技术企业的医药、文化、体育企业,依法享受高新技术企业税收优惠政策。(责任单位:市财政局、地税局、国税局)

24.改进社会事业价格管理政策。民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热,执行与公办相应机构相同的价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热,按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外,其他医疗、养老服务价格实行经营者自主定价,政府依法依规加强监管。营利性民办学校收费实行自主定价,非营利性民办学校收费政策由市政府按照市场化方向结合实际情况确定。(责任单位:市物价局、财政局、地税局、国税局)

(八)鼓励和引导社会资本参与创新驱动发展战略。

25.推进科技管理体制改革。进一步深化科技计划(专项、基金等)管理改革,发挥市科技成果转化引导基金、创新创业投资基金等作用,吸引社会资本支持重点领域科技研发和示范应用。引导社会资本参与国有科技企业改制,加快推进具备条件的科技服务事业单位转制,鼓励科技人员创办科技服务企业,积极支持合伙制科技服务企业发展。推进科技成果处置权和收益权改革,支持股权奖励、股权出售、股票期权等科技激励措施,推动科研成果加速就地转化。研究制定鼓励国有资本参与创业投资的系统性政策措施,完善国有创业投资机构激励约束机制、监督管理机制。完善工业技术研究院运行机制,推动条件成熟的工研院转制为企业。强化政策引导作用,增强市场主体创新动力。(责任单位:市科技局、财政局、国资委)

26.鼓励社会投资参与区域创新体系建设。重点依托国家级高新区探索开展知识产权、科研院所、人才流动、国际合作、金融创新、激励机制等创新改革试点。强化科技金融创新功能,努力在风险投资、银行贷款、融资担保、科技小贷、科技保险等方面取得突破。加强创业投资立法,完善促进天使投资政策法规。支持榆能集团、矿业集团等龙头企业以技术和资本为纽带,联合高校、科研院所建设工程(技术)研究中心、工程实验室和企业技术中心。吸引世界知名跨国公司和创新型企业来榆林设立研发机构,鼓励市内企业、高校、科研院所与国内外机构建立科技合作机制。(责任单位:市科技局、财政局、国资委,榆林高新区、榆横工业区管委会)

27.创新军民融合发展模式。鼓励军工单位采取PPP等模式,发挥优势参与智慧城市、智能制造、资源勘探、消防安保、人影工程等领域项目投资。支持军工单位以项目为载体、以资本为纽带开展跨地区、跨行业、跨所有制开放式合作,推动军民融合产业协同创新、资源整合与共享。设立军民融合发展基金,鼓励市县政府与军工企业建立合作关系,共建一批军民融合园区和产业集群。(责任单位:市发改委、工信局、民政局)

28.构建大众创业万众创新孵化体系。依托高校、院所和高新区等建设一批创业苗圃、创业咖啡、创业公寓、创客中心,为创新创业者对接资本和服务。统筹安排各类支持小微企业和创业创新的资金,落实支持创新的政府采购、普惠性税收等措施。鼓励有条件的县区政府和企业设立创业基金,研究探索创业券、创新券等新模式,对众创空间等孵化机构的软硬件设施给予适当优惠或补贴。鼓励在高等院校、科研院所、工程中心等对小微企业开放共享各种实(试)验设施,推动新型孵化器建设。加强中小微企业综合服务体系建设,完善公共服务平台网络。(责任单位:市人社局、财政局、科技局、教育局,榆林高新区、榆横工业区管委会)

29.鼓励社会资本参与丝绸之路经济带建设。鼓励社会资本参与互联互通建设。围绕打造丝绸之路经济带重要辐射城市,争取社会资本参与航空、高速公路、信息基础设施等大通道建设。争取社会资本加强与丝路支点城市在能源开发、资源勘探、能源储备、基础设施等领域的合作;吸进外资投向我市能源化工等主导产业和重点项目。(责任单位:市发改委、招商局、交通局、能源局、工信局)

三、政府和社会资本合作的模式

(一)合作方式。各县区、开发区管委会和有关部门根据实际及项目特点,积极探索、大胆创新,通过建立合理的“使用者付费”机制等方式,灵活运用多种PPP模式。

1.非经营性项目。基本无经营性收入的公益性项目,如:义务教育和基本医疗等基本公共服务、普通公路、城市道路、桥梁、隧道、垃圾转运站、水库等项目,可以采取投资人代建、政府购买服务、土地和物业捆绑开发等方式开展合作。

2.准经营性项目。有一定经营收入,但无法完全收回建设经营成本,投资回收期较长的准经营性项目。如检验检测、轨道交通、交通枢纽、地下综合管廊、污水处理及配套管网、生活垃圾和固体废弃物处置等项目,可以采取建设—经营—转让(BOT)、股权(产权)投资等方式开展合作,或通过资源配置、政府补贴、价格调整等方式弥补投资成本。

3.经营性项目。经营收入能平衡建设经营成本,并能产生合理利润的经营性项目。如供水、供热(热电)、供气、水电、风电、收费公路、公共停车场、物业服务和教育、卫生、住房保障、养老中的非基本公共服务等,依法放开建设和经营市场,积极推行投资运营主体招商,推进市场化运作。

4、高收益项目。对于高收益、具有垄断属性的公共服务项目,可以提前设定合理的收益边界条件,加强监督管理,形成对过高收益的有效约束。

5、已建成项目。对于投入使用的存量资产可以采取转让—经营—移交(TOT)、股权(产权)转让、作业外包、融资租赁、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式,引入社会资本进行专业化运营改造,提高运营管理服务水平。

(二)项目策划包装 。

1.建立项目库。按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则,科学评估公共服务需求,确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目。各县区、各部门和开发区要按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,筛选符合PPP运营模式的项目,建立PPP项目库,并按照《陕西省政府与社会资本合作项目库管理暂行办法》有关要求推荐进入省级项目库。